Журнал Российского права, 2005, № 8


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



             Учредители:
   Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

            Юридическое издательство «Норма»





Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

              Законы нужны не только для того, чтобы устрашать граждан, но и для того, чтобы помогать им.

Вольтер




Содержание

Российское законодательство: состояние и проблемы
Пчелинцев С. В. Пределы ограничений прав и свобод человека в условиях особых правовых режимов: современные подходы.............3

Морозова И. С. Проблемы оптимизации процесса «монетизации» натуральных преимуществ
в Российской Федерации.........10

Курманов М. М., Хасанов М. X.
О гарантиях участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта РФ ..........17

Гранкин И. В. Конституционноправовое регулирование формирования палат Федерального
Собрания РФ и пути его совершенствования..........23


Конюхова Т. В. К вопросу об исполнении судебных решений по искам к Российской Федерации.........32
Усков О. Ю. Эволюция права на жилище (законодательство и доктрина) .................. 38
Шилохвост О. Ю. Новеллы наследственного права в новом Жилищном кодексе Российской Федерации (критический анализ) ..........53
Аристова А. Е., Смирных А. Г. Правовое положение страховых посредников ...................65
Благов Е. В. Квалификация покушения на преступление ...........71
Теория права
Протасов В. Н. О «специальной» теории государства и права ... 77
Денисов Г. И. Юридическая техника: теория и практика ............ 86

Журнал российского права №8 — 2005

Проблемы криминологии
Овчинский В. С. Криминология Нового мирового беспорядка .......97
Сравнительно-правовые исследования
Егоров А. В. Сравнительно-правовой метод и установление содержания иностранного права ..........109
Из опыта зарубежных стран
Кубанцев С. П. Правила Макнатена как концепция невменяемости в уголовном праве США .......115
Россия и международно-правовое пространство
Бирюков М. М. «Конституция для
Европы» и реформирование на ее основе Европейской Комиссии и судебной системы
Европейского Союза ..........128
Трибуна молодого ученого
Ильин Д. И. Законодательство о недвижимости: проблемы содержания употребляемых понятий.....144

Кукелъ В. В. Механизм судебной защиты прав потерпевшего в уголовном судопроизводстве РФ: проблемы функционирования....153

Владик Сумбатович Нерсесянц .158

Рецензии
Князев С. Д., Шишкина О. Е. Новый учебник по муниципальному праву (Кудилинский М. Н., Шевелева Н. А.
Муниципальное право: Учебник) ....160

Нестеров А. В. Судебная экспертиза: правовое регулирование, организация, современные возможности (Российская Е. Р. Судебная экспертиза в гражданском, арбитражном, административном и уголовном процессе)....................164

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в свет .................... 168

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 170.



Содержание номера на английском языке публикуется на с. 171.

£1



РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ




£1

Пределы ограничений прав и свобод человека в условиях особых правовых режимов: современные подходы

С. В. Пчелинцев

  Несмотря на принятие в соответствии со ст. 56, 87 и 88 Конституции РФ федеральных конституционных законов от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»¹ и от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»* ¹ ² , в научной литературе отмечается необходимость разработки научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов с учетом «осмысления собственного опыта и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира»³. Представляется, что в рамках разработки такой концепции важное значение имеет определение методологически обоснованных и взвешенных подходов, которые позволили бы обеспечить объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан при условии соблюдения принципиальных положений Всеобщей декларации прав человека (п. 2 ст. 29), Международ

  Пчелинцев Сергей Владимирович — кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, генерал-лейтенант юстиции.

  ¹ См.: СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

  ² См.: СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

  ³ Национальная безопасность Российской Федерации:проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 11—12.

ного пакта о гражданских и политических правах (ст. 19) и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 15).
  Решение этой задачи взаимосвязано с проблемой определения наиболее оптимального соотношения приоритета прав человека и интересов государства с учетом норм международного права и перспектив развития законодательства РФ. Как подчеркивает один из ведущих отечественных специалистов в области международного права В. А. Карташкин: «Мир сегодня оказался перед дилеммой: обеспечить безопасность государств и права человека на основе соблюдения Устава ООН и укрепления Организации Объединенных Наций или бороться с терроризмом и другими нарушениями прав человека путем односторонних действий с применением вооруженной силы и дальнейшим ограничением основных прав и свобод человека»⁴ .
  В юридической науке преобладающей является основанная на положениях ст. 2 Конституции РФ точка зрения, заключающаяся в констатации безусловного приоритета прав человека, поскольку «всякая политика, в чем бы она не выражалась, в конечном итоге

 ⁴ Карташкин В. А. Права человека и международная безопасность // Юрист-международник. 2003. № 1. С. 2.

Журнал российского права №8 — 2005

3

обслуживает интересы личности и ее сообществ»⁵. Так, по мнению Т. Н. Нешатаевой, принцип верховенства основных (фундаментальных) прав человека является не только одним из важнейших общеевропейских принципов естественного права (наряду с принципами верховенства права и права на суд), но и главенствующим среди них. Причем принцип верховенства прав человека может использоваться судами как норма общего характера и получить дальнейшее уточняющее развитие в конкретных решениях Европейского Суда. Такая позиция, как соответствующая положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и смыслу целого ряда решений Европейского Суда по правам человека, вполне обоснованна⁶.
  Вместе с тем в публикациях последнего времени все чаще отмечается, что подобный подход к определению приоритетов правовой политики все-таки не безупречен. Примат безопасности личности перед безопасностью общества и государства, когда интересы личности определяют интересы общества и государства, в современных условиях нередко ставится под сомнение⁷.
  В связи с этим возрастает актуальность определения разумного

 ⁵ Рыбаков О. Ю. Личность и правовая политика // Российская правовая политика. М.: Норма, 2003. С. 252.

 ⁶ См.: Нешатаева Т. Н. Суд и общепризнанные нормы международного права // Вестник ВАС РФ. 2004. № 3. С. 134—135. См. также: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма, 2001. С. 660—661, 673; и др.

 ⁷ См.: Коробова А. П. Приоритеты правовой политики // Российская правовая политика. М.: Норма, 2003. С. 103; Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 4, 6.

баланса интересов личности и государства, в том числе и по рассматриваемой в статье проблеме ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Как объективно подчеркивают известные российские правоведы Т. Я. Хабриева и В. Е. Чиркин, «не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены», а «в условиях чрезвычайных ситуаций осуществление субъективных конституционных прав может быть приостановлено»⁸ . Именно такая позиция, согласующаяся по своему содержанию с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, является доминирующей в современной юридической литературе⁹, хотя высказываются и иные точки зрения¹⁰ ¹¹.
  В то же время до настоящего времени продолжает оставаться дискуссионным вопрос о ясных и понятных критериях, которые позволяли бы определить конкретные пределы ограничения прав и свобод граждан¹¹, что имеет исключительно важное значение при разработке концепции государственного управления в сфере

  ⁸ Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С. 133—134, 146.

  ⁹ См., например: Лебедев В. А. Ограничения политических прав и свобод граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 2. С. 21; Рушайло В. Б. Административно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // Современное право. 2004. № 1. С. 29—35; Федулов Г. В. Роль государства в обеспечении защиты населения от чрезвычайных ситуаций // Право и политика. 2001. № 1. С. 57; и др.

  ¹⁰ См.: Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 2005. С. 55.

  ¹¹ См.: Волкова Н. С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 93—100.

Журнал российского права №8— 2005

4

обеспечения особых правовых режимов. Показательно в этом смысле высказывание известного венгерского ученого А. Шайо о том, что подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна являться «чрезмерной»¹².
  Следует учитывать, что наряду с упомянутыми терминами «разумность» и «соразмерность», в научной литературе также используются такие понятия, как «умеренное» ограничение прав и свобод личности¹³, «сознательное сужение некоторых прав и свобод»¹⁴ и ограничение прав и свобод в интересах «общего блага» или «общественного благополучия»¹⁵ и др.
  О высокой степени сложности решения данной проблемы свидетельствует то, что на необходимость ее решения, как имеющей принципиальное значение, А. В. Малько обращалось внимание более десяти лет назад, еще в период разработки проекта Конституции РФ¹⁶. Тогда же И. А. Ледях указывала на исключительную важность реализации в РФ принципа соразмерности законов (как запрета введения чрезмерных ограничений) в целях исключения эксцессов в об

  ¹² См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 282—283.

  ¹³ См., например: Коробова А. П. Указ. соч. С. 109 и др.

  ¹⁴ См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и М. Л. Энтина. 2-е изд. М.: Норма, 2005. С. 1027—1028.

  ¹⁵ См.: Дедов Д. И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М.: Юристъ, 2002. С. 157.

  ¹⁶ См.: Малько А. В. Об ограничениях прав и свобод человека и гражданина в проекте Конституции РФ: О пробелах в обсуждении проекта Основного закона России // Государство и право. 1993. № 3. С. 101.

ласти регулирования прав человека¹⁷ . Однако связанная с этим дискуссия, несколько активизировавшаяся в период обсуждения проектов федеральных конституционных законов «О военном положении» и «О чрезвычайном положении», не получила своего окончательного завершения до настоящего времени.
  Полагаем, что представляют интерес высказанные по этому поводу соображения швейцарского ученого К. Экштайна, выделявшего три основных условия ограничения прав граждан: а) необходимость; б) пригодность; в) соразмерность. Развивая эту мысль, К. Экштайн поясняет, что речь идет о запрете на злоупотребления ограничения конституционных прав и свобод со стороны государства, понимая при этом под злоупотреблением чрезмерное вмешательство в права и свободы. В то же время не исключены ситуации, когда даже допустимое с точки зрения критериев необходимости и пригодности ограничение прав может быть антиконституционным исходя из принципа соразмерности. Под несоразмерностью при этом понимается несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы тем или иным общественным интересам, в пользу которых допускается то или иное нарушение¹⁸. Подобный подход согласуется в определенной мере с мнением А. Шайо, полагающего, что «ограничения прав, введенные под флагом защиты строя, могут с таким же успехом подорвать конституционную систему, как и ее противники». Одновременно А. Шайо обращает

 ¹⁷ См.: Защита прав человека в современном мире / Отв. ред. И. А. Ледях. М.: ИГПАН, 1993. С. 4.

 ¹⁸ См.: Экштайн К. Основные права и свободы по российской Конституции и Европейской Конвенции: Учебное пособие для вузов. М.: NOTA BENE, 2004. С. 64, 68—70.

Журнал российского права №8 — 2005

5

внимание и на опасность злоупотребления свободами и делает вывод о том, что ограничительные меры применимы, если они «не запрещают правомерного осуществления основных прав и если конкретная ограничительная мера в наименьшей степени ущемляет основные права»¹⁹.
  В отечественной научной литературе принцип соразмерности ограничений прав граждан называется также (со ссылкой на ряд международных правовых актов) принципом пропорциональности или принципом сбалансированности. Рассматривая его значение, Г. Гаджиев обращает внимание на важность определения точки равновесия между воплощенной в основных правах свободой человека и необходимостью подвергать их ограничению со стороны государства, которая должна фиксироваться в понятии пределов основных прав и свобод²⁰. Соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которых ограничиваются права, выделяется в качестве принципиальной позиции и в других научных работах²¹. Однако определенность в понимании пропорциональности (соразмерности) принимаемых государством мер в ответ на возникший кризис отсутствует, тем более то, что может быть применимо в условиях одной чрезвычайной ситуации, может являться незаконным в другой²².

  ¹⁹ Шайо А. Указ. соч. С. 279; Он же. Самозащита конституционного государства // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. № 2. С. 10.

  ²⁰ См.: Предисловие к книге: Дедов Д. И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М.: Юристъ, 2002. С. 5.

  ²¹ См., например: Волкова Н. С. Указ. соч. С. 101.

  ²² См.: Бойченко Ю. А. Принцип пропорциональности как условие законности режима чрезвычайного положения // Юрист-международник. 2003. № 3. С. 30—38.

  По мнению Д. И. Дедова, содержание принципа пропорциональности, как универсального инструмента защиты основных прав и свобод, включает три основных требования к сбалансированному ограничению прав человека: а) обоснованность ограничения (наличие прав и интересов, требующих защиты, ясное указание связи целей и средств ограничения); б) важность целей ограничения (значимость защищаемых прав заключается в том, что защищаемые права — это основные права и свободы человека и связанные с ними интересы); в) соответствие степени ограничения прав общественной значимости целей ограничения или значимости защищаемых прав²³.
  Наряду с точкой зрения о необходимости соблюдения принципа пропорциональности (соразмерности) при введении чрезвычайного или военного положения в современной юридической литературе высказываются также вполне понятные и основанные на нормах международного права и положениях Конституции РФ соображения о том, что объем ограничений прав человека в условиях действия чрезвычайных режимов может быть определен только законом²⁴. Заслуживает поддержки также позиция В. И. Лафитского, полагающего, что ограничения прав и свобод граждан не должны противоречить требованиям международного права в той части, которая касается неприкосновенности личности²⁵.
  Конституционный Суд РФ обращает внимание на то, что «...ус

 ²³ См.: Дедов Д. И. Указ. соч. С. 14, 183.

 ²⁴ См.: Трещетенкова Н. Ю. Правовые институты чрезвычайного режима в Польше // Институты конституционного права иностранных государств. М.: «Городец-издат», 2002. С. 453—462.

 ²⁵ См.: Лафитский В. И. Правовые институты чрезвычайного режима в США // Там же. С. 427.

Журнал российского права №8— 2005

6

тановление ограничений прав и свобод должно быть соразмерно защищаемым Конституцией и законами ценностям правового государства. Эти ограничения должны учитывать необходимый баланс интересов человека, общества и государства». Суд подчеркивает, что «принципы определенности и соразмерности требуют также установления законодателем четких и разумных временных рамок, допускаемых ограничений прав и свобод»²⁶. Такая правовая позиция Конституционного Суда РФ согласуется с нормами международного права, но позволяет определить лишь общие ориентиры реализации принципа соразмерности (пропорциональности) на практике. Об этом косвенно свидетельствует и следующее высказывание Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина: «Вопрос заключается в том, до каких пределов можно идти в ограничении конституционных прав человека? Где та черта, за которой ограничение прав человека превращается в их отрицание? Во имя чего и кого проводятся эти ограничения? Как обеспечить баланс безопасности государства и соблюдения прав человека?»²⁷.
  В этой связи весьма показательно мнение М. В. Баглая, который, высказывая соображения о необходимости соблюдения принципа соразмерности ограничений прав человека (как гарантии от чрезмерных ограничений прав и сво

 ²⁶ Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И. Г. Черновой» // СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4368.

 ²⁷ Зорькин В. Д. Роль Конституционного Суда в обеспечении стабильности и развитии Конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3. С. 84.

бод, выходящих за рамки необходимости), обращает внимание на то, что использованная в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ формулировка о возможности ограничения прав человека «в той мере, в какой это необходимо», тем не менее «порождает беспокойство в связи с возможностью слишком широкого толкования этого условия»²⁸.
  Изучение зарубежной практики в целом свидетельствует о том, что ограничения прав и свобод в период действия особых правовых режимов, как правило: а) не распространяются на основные права граждан; б) носят ограниченный по объему и времени действия характер; в) применяются только на основании соответствующего законодательного акта²⁹. Что же касается непосредственно критериев определения конкретных пределов ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов в иностранных государствах, то их разработка возможна лишь по результатам более предметного исследования системного характера.
  Таким образом, по результатам рассмотрения приведенных в статье данных можно сделать следующие основные выводы:
  1.  В последнее время в научной литературе достаточно активно высказываются предложения о необходимости обеспечения взвешенного баланса интересов государства и личности в условиях особых правовых режимов, что подтверждается приведенными в статье данными и требует учета при разработке соответствующих

Журнал российского права №8 — 2005

  ²⁸ Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2001. С. 167.

  ²⁹ См., например: Пчелинцев С. В. Пределы возможных ограничений в условиях особых правовых режимов в государствах Восточной Европы, СНГ и Балтии: сравнительный анализ // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3. С. 136—144.

7

законодательных и иных нормативных правовых актов. В то же время, несмотря на определенное повышение внимания в научной литературе к изучению проблемы соразмерности (пропорциональности) ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов, до настоящего времени она окончательно не разрешена, что требует осуществления специального научного исследования.
  2.   В рамках научных исследований понятия и содержания принципа соразмерности (пропорциональности) ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов существенное значение имеет изучение зарубежного опыта. Вместе с тем при определении возможностей и перспектив его использования в процессе совершенствования законодательства РФ представляется необходимым учитывать следующие обстоятельства. В последнее время все более отчетливо усиливается вполне очевидная тенденция гармонизации внутреннего и международного законодательства в результате набирающего силу процесса глобализации. Как отмечается в научной литературе, сдерживание этого процесса фактически невозможно. В то же время важное значение имеют формы и способы решения этой проблемы, позволяющие обеспечить разумное сочетание национальных и международных интересов³⁰ . Академик Н. Н. Моисеев, предостерегая от переоценки значения реализации идеи достижения универсальности цивилизации, обращал внимание на то, что в разных условиях в разные времена разные общества находили и будут находить свою меру компромисса между свободой и ра

 ³⁰ См.: Любашиц В. Я. Современное государство в глобализирующем мире: проблемы теории // Правоведение. 2004. № 4. С. 219—221.

венством, соответствующую конкретным жизненным реалиям. Какие-либо общие универсальные рецепты, подходящие для всех времен и народов, отсутствуют. В связи с этим предложение о неких универсальных правах человека, одинаково пригодных для населения всей планеты, является, по мнению Н. Н. Моисеева, иллюзией³¹. Выделяя в высказанной Н. Н. Моисеевым теории возражение против стандартизации прав человека, член-корреспондент РАН Е. А. Лукашева считает такой подход в определенной степени рациональным, предполагающим «недопустимость форсирования процесса восприятия и заимствования международно-правовых норм о правах человека всеми странами и регионами мира».
  В этой связи Е. А. Лукашевой обоснованно указывается на объективную зависимость этого процесса от таких факторов, как социокультурные системы, традиции и уровень благосостояния народов конкретных стран³². Такой же точки зрения придерживается И. А. Ле-дях, которая считает, что практика ограничения или отступления от гарантируемых региональными актами прав и свобод в условиях чрезвычайных ситуаций по-разному проявляется в регионах в зависимости от цивилизационных особенностей, конфессиональных устоев, традиций и т. п., которые влияют на трактовку и определение сущности прав человека³³.
  Приведенные обстоятельства, по мнению автора, обуславливают необходимость сопоставления

 ³¹ См.: Моисеев Н. Н. Судьба цивилизации. Путь разума. М.: Изд-во МНЭПУ, 1998. С. 106, 191; Права человека в России: декларации, нормы и жизнь // Государство и право. 2000. № 3. С. 37—38.

 ³² См.: Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 2005. С. 55.

 ³³ См.: Там же. С. 348.

Журнал российского права №8— 2005

8

результатов исследования зарубежной практики ограничения прав и свобод граждан (причем как позитивного, так и негативного характера) с отечественным опытом правового регулирования особых правовых режимов с учетом особенностей правовой системы нашей страны.
  3.  Актуальность решения поднятой в статье проблемы существенно возрастает в связи с мероприятиями глобального характера по борьбе с терроризмом, осуществляемыми после событий 11 сентября 2001 г. в США, 1 сентября 2004 г. в России, 7 июля 2005 г. в Великобритании и 21 июля 2005 г. в Египте и связанными с внесением изменений в национальное законодательство ряда стран. Только в 2004 году в мире совершено 3192 террористических акта, жертвами которых стали 28443 человека, из которых 6060 погибли, 16091 ранены, а 6282 человека взяты в заложники³⁴. Это вызывает необходимость адекватной реакции со стороны мирового сообщества в целях защиты, прежде всего, жизни, здоровья и свободы граждан. Как

 ³⁴ См.: Самохаткин А. Терроризма больше, чем думали // Время новостей. 2005. 8 июля.

отмечает В. Д. Зорькин: «Перемены, происходящие в мире, диктуют необходимость изменения международно-правовых норм, которые в свою очередь регулировали бы новые явления и процессы. Важно, чтобы эти изменения не заслоняли самого главного, во имя чего они проводятся, — человека с его правами и свободами»³⁵.
  Именно поэтому представляется перспективной идея разработки научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов. В рамках этой концепции серьезное внимание должно быть уделено проблеме ограничения прав и свобод человека (прежде всего вопросам об основаниях, пределах и конкретных критериях их ограничения), которая признается в современной научной литературе одной из важнейших теоретических проблем прав человека в современную информационную эпоху, нуждающихся в новом осмыслении и законодательном закреплении³⁶.

 ³⁵ См.: Зорькин В. Д. Апология Вестфальской системы // РГ. 2004. 13 июля.

  ³⁶ См.: Глушкова С. И. Права человека в России: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2005. С. 438.

Журнал российского права №8 — 2005

9

Проблемы оптимизации процесса «монетизации» натуральных преимуществ в Российской Федерации

И. С. Морозова

  Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ (далее — 122-й закон) существенно модернизировал действовавшую долгое время систему правовых льгот. Замена натуральных преимуществ денежными компенсациями — самое болезненное социальное новаторство с точки зрения общественной реакции, на которое решилось Правительство РФ за последний период.
  Многие специалисты отмечают системные недостатки 122-го закона, практика реализации положений которого вызвала столь негативную оценку населения в процессе адаптации людей к подобным нововведениям* ¹ ². «Исполне

  Морозова Инна Сергеевна — докторант ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», кандидат юридических наук, доцент. Работа выполнена в рамках ведомственной научной программы Министерства образования и науки РФ «Развитие научного потенциала высшей школы» (проект № 49167).

  ¹ См.: РГ. 2004. 31 авг.

  ² См.: Январское дышло. Вчера мы узнали, что нет плохих законов, а есть плохое правительство и плохие губернаторы // Трибуна. 2005. 13 янв.

ние знаменитого закона о льготных выплатах, — отмечается в прессе, — подобно движению не до конца собранного локомотива, на который прямо на ходу устанавливаются недостающие детали и механизмы. И на каждом перегоне выявляются новые проблемы»³ . Ошибки при проведении в подобном русле социальной реформы дорого обходятся власти, но еще дороже обществу. Поспешно и непродуманно начав модернизацию системы социальных льгот, власть, по сути, создала опасный прецедент. В итоге актуальная идея «монетизации» натуральных преимуществ была серьезно дискредитирована с самого начала.
  Практика реализации 122-го закона со всей очевидностью продемонстрировала отсутствие на современном этапе в Российской Федерации научно обоснованной Концепции льготно-правовой политики, в рамках которой были бы определены первостепенные задачи (приоритеты), обозначены стратегические цели, этапы, временные рамки модернизации «льготного» юридического инструментария, адекватные тактические приемы и средства⁴. На подобный факт обращается внимание в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 апреля 2005 г. «О предварительных итогах реализации в 1 квартале 2005 года Федерального закона от 22 августа 2004 года «О внесении изменений в законодательные акты

 ³ См.: Монетизация: назад дороги нет // Парламентская газета. 2005. 15 февр.

 ⁴ См. подробнее: Малько А. В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004.

Журнал российского права №8— 2005

10

Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵, в Докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 год⁶, в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию РФ⁷.
  Нарушаются временные сроки обсуждения, рассмотрения и принятия законов, устанавливающих правовые преимущества. Как отмечается в докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации», подготовленном в соответствии с решением Совета Федерации Федерального Собрания РФ, существенным фактором, негативно влияющим на качество законодательства, является доминирование политической целесообразности скорейшего принятия законов над объективно необходимым соблюдением законодательных процедур. Так, сложнейший 122-й закон был рассмотрен на всех стадиях законодательного процесса менее чем за три месяца. Допущенные ошибки при разработке, принятии и вступлении в силу данного нормативно-правового акта в значительной степени снизили его позитивную направленность, спровоцировали негативные социально-политические и экономические последствия. Совокупные издержки, связанные с неэффективностью законотворческого процесса, в том числе касающегося сферы «льготного» регулирования, составляют поряд

 ⁵ См.: Парламентская газета. 2005. 20 апр.

 ⁶ См.: РГ. 2005. 31 марта.

 ⁷ См.: Парламентская газета. 2005. 26 апр.

ка трех млрд руб. Финансово-экономические обоснования «льготных» законов, по мнению многих экспертов, не выдерживают критики⁸ .
  В целях оптимизации процесса реализации 122-го закона необходимо, по нашему мнению, осуществить следующие меры:
  1.  Установить равнозначные компенсации для федеральных и региональных льготников, нормативно закрепить критерии и основания, по которым происходит подобное подразделение «основных потребителей» преимуществ. Меры социальной поддержки должны предоставляться не только в зависимости от места проживания, но и от фактической нуждаемости субъектов в «льготном» обеспечении.
  2.  Обозначить критерии, исходя из которых определяется размер, уровень предоставляемых денежных или натуральных льгот. В ряде случаев количество социальных гарантий значительно различается у практически одинаковых групп субъектов (например, поддержка реабилитированных лиц и членов их семей осуществляется в значительно большем объеме, нежели у лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий). Установлены и разные условия предоставления социального проездного билета гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, что вызывает социальную напряженность в обществе.
  3.  Механизм реализации монетизированных льгот сконструирован без учета уровня жизни в том или ином регионе. 122-й закон не оп

 ⁸ См.: Укрепление государства ведет к ослаблению власти // Известия. 2005. 17 марта.

11

Журнал российского права №8 — 2005

ределяет порядок компенсации из федерального бюджета (например, предоставление различного рода дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов) чрезмерных региональных бюджетных расходов в сфере «льготного» регулирования. Важно предусмотреть в процессе льготирования для таких социально неблагополучных регионов, как Ивановская, Тверская, Пензенская, Читинская области, Мордовия, Чувашия, Марий Эл, Тыва, Ингушетия и т. п., особые антикризисные процедуры. Уровень социальной поддержки некоторых категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны. Некоторые политологи говорят уже «о новом витке развала России по территориальным льготным режимам. Мол, власти тех регионов, в которых доплачивают больше, — хорошие, те, кто обладают меньшими финансовыми возможностями, — плохие»⁹.
  4.   Данный нормативно-правовой акт, по сути, устанавливает две системы преимуществ — натуральные льготы и денежные компенсации, обозначаемые как меры социальной поддержки. Вместе с тем не обозначаются специфика использования данных юридических средств, их правовые режимы, не фиксируется четкий порядок их практического применения. Например, не отлажен механизм обеспечения бесплатными лекарственными средствами. В некоторых субъектах РФ число отказов в обслуживании уполномоченными аптечными учреждениями рецептов на получение бесплатных лекарственных средств составляет от 6 до 16 процентов. Стоимость лекарственных средств, предос

 ⁹ См.: Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. 2005. 28 янв.

тавляемых соответствующим категориям граждан бесплатно, превышает стоимость тех же лекарственных средств, отпускаемых в розничной сети аптечных учреждений по коммерческим ценам¹⁰.
  5.  Поскольку в 122-м законе не проводится институционализация правовых льгот, то происходит отождествление понятий «социальные гарантии», «меры социальной поддержки», «льготы», «компенсации», «субсидии». Поэтому в целях устранения подобного недостатка необходимо дать определение указанным правовым категориям, ориентируя тем самым правоприменителя на более адекватное и эффективное использование соответствующих юридических средств.
  Социалъные гарантии по существу представляют собой систему юридических, экономических, организационных, нравственных, политических условий, предпосылок, способов, средств, создающих равные возможности для субъектов в осуществлении их интересов, прав и свобод, и являются базовым, определяющим понятием по отношению к категориям «льготы», «компенсации», «меры социальной поддержки» и т. д. Являясь разновидностью социальных гарантий, правовые льготы включают в себя следующие разновидности: компенсации, юридические привилегии, иммунитеты, субсидии, субвенции, социальные пособия, преференции.
  Меры социалъной поддержки предусматривают назначение денежных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), оказание социальных услуг, предоставление «монетизированных» льгот.
  Социалъные пособия представляют собой меру государственной социальной защиты, заключающейся в назначении и выплате денежных средств на безэквива
Журнал российского права №8— 2005

  ¹⁰ См.: Парламентская газета. 2005. 20 апр.

12