Журнал Российского права, 2005, № 7


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

               Равенство может быть правом, но никакая человеческая сила не в состоянии обратить его в факт.
О. Бальзак



    Содержание


Российское законодательство: состояние и проблемы
Собянин С. С. Правовое регулирование экономического развития субъектов Российской Федерации ..3
Лапаева. В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) ..............13
Боголюбов С. А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан ..................24
Мозолин В. П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы) ......33
Бирюкова Н. С. Проблема квалификации понятий в правоприменительной практике при разрешении споров с иностранными участниками ....46

Ефимичев С. П., Ефимичев П. С. Функции в уголовном судопроизводстве: понятие, сущность, значение ...56

Комментируем действующее законодательство
Добрачёв Д. В. Размер арендной платы как существенное условие договора аренды земельного участка ...................... 66

Из опыта зарубежных стран
Осакве К. Обязательства вследствие неосновательного обогащения в англо-американском праве: основополагающие принципы и правовая политика............77

Сагиндыкова А. Н., Жанузакова Л. Т.
Модели местного самоуправления: перспективы и проблемы формирования в Республике Казахстан ....96

Журнал российского права №7 — 2005

Россия и международно-правовое пространство
Карапетян Л. М. Метаморфозы в решениях Европейского Суда по правам человека ..........107
Из истории права
Баев В. Г. Европейский конституционализм после Наполеона (на примере Германии)....................113
Мачковский Л. Г. Преступления против основных прав человека в Уголовном уложении 1903 г..124
Трибуна молодого ученого
Чередина Н. В. Некоторые вопросы судебной защиты права граждан на объединение...............131
Гришина О. В. Границы муниципальных образований и закрепление их на местности (на примере
Московской области)......... 138

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Июнь 2005 года ..............147

Рецензии
Кабышев В. Т., Колесников Е. В., Мамонов В. В., Пряхина Т. М.
Достойный вклад в исследование теории конституции (Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции) ................151

Андриченко Л. В. Сборник правовых актов о статусе малочисленных народов (Кряжков В. А. Статус коренных малочисленных народов России) ..............155

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в свет ..................... 158

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 159.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 160.

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ




£1


    Правовое регулирование экономического развития субъектов Российской Федерации

С. С. Собянин

  Развитие экономики является одним из главных направлений деятельности государства. Экономическое развитие страны в целом невозможно без учета экономического статуса региональных ее составляющих — эффективного функционирования экономик субъектов Российской Федерации. Однако субъекты Федерации имеют определенные различия в своем экономическом развитии, что, естественно, влияет на объем правового регулирования экономического развития в каждом конкретном регионе. Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России, безусловно, оказывает значительное влияние на стратегию и тактику институциональных преобразований при проведении государственной экономической политики.
  Вместе с тем, несмотря на значительные различия в экономическом развитии отдельных субъектов Федерации, укрепление экономических основ федерализма возможно только в условиях единства экономического пространства Российской Федерации¹. Это в свою

 Собянин Сергей Семенович — Губернатор Тюменской области, кандидат юридических наук.

 ¹ Как справедливо отмечается в юридической литературе, единство экономического пространства предполагает единые параметры рынка и политико-правовых условий его функционирования на всей территории страны. См.: Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004 С. 243.

очередь означает проведение единой экономической политики в отношении всех субъектов Российской Федерации, основанной на равноправии субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; равноправии хозяйствующих субъектов, независимо от места их регистрации и деятельности, обеспечении свободного перемещения товаров* ¹ ² , услуг, финансовых средств, трудовых ресурсов на всей территории государства.
  Сохранение государственной и территориальной целостности страны требует последовательной реализации конституционных принципов построения федеративных отношений в экономике, укрепления единства исполнительной власти, повышения ответственности всех уровней власти за реализацию закрепленных за ними функций и полномочий по предметам исключительного и совместного ведения. Одновременно необходимо повышение экономической самостоятельности и ответственности субъектов Федерации на основе разграничения функций, полномочий, источников формирования финансовых ресурсов между федеральным

 ² По существу, принцип свободы перемещения товаров направлен на то, чтобы создать конституционно-правовой режим стабильности экономического оборота. См.: Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2002. С. 165.

Журнал российского права №7 — 2005

3

и региональным уровнями. Необходимо также создание условий и стимулов для активизации участия регионов в реализации общефедеральных и межрегиональных программ, сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов на основе федеральной системы социальных стандартов и нормативов (с учетом региональной специфики). Для этого следует формировать такие режимы регулирования экономики, которые стимулировали бы и гарантировали бы устойчивый экономический рост как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.
  Необходимость поиска оптимальных способов регулирования экономического развития субъектов Федерации требует соответствующей научно обоснованной аргументации. В ряде научных работ и публикаций в периодической печати уже рассматривались некоторые проблемы правового регулирования экономического развития субъектов Российской Федерации³. В рамках данной статьи представляется целесообразным рассмотреть правовые основы экономического развития субъектов Федерации и высказать ряд рекомендаций, направленных на совершенствование дей

  ³ См., например: Толстошеев В. В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое пособие. М., 1999; Бродский М. Н., Ливеровский А. А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб., 2000; Чернявский А. Г. Теоретические и методологические аспекты экономической функции права и региональная власть в период становления и развития рыночных отношений в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2002; Тихомиров Ю. А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. № 5. С. 3—6; Михеева И. В. Правовое обеспечение экономики регионов // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 50—60.

ствующего законодательства в данной сфере.
    Правовые основы экономического развития субъектов Российской Федерации составляют часть их конституционно-правового статуса. Они представлены актами как федерального, так и регионального уровней. Это обусловлено рядом конституционных положений, определяющих, прежде всего, федеративный характер устройства Российского государства и вытекающих из него полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 71— 74, 76 Конституции РФ). Принципиальное значение здесь имеют также положения ст. 5, 8 и 9 Конституции Российской Федерации. В указанных статьях закреплены основные принципы экономического развития федеративного государства, неотъемлемым элементом которого являются экономики субъектов Федерации.
    Помимо конституционных положений базовую роль в создании правовых основ экономического развития субъектов Федерации играют также положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этот федеральный закон определяет основные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области экономического развития субъектов Федерации; устанавливает экономическую основу деятельности органов государственной власти субъектов Федерации; состав объектов собственности субъектов Федерации, структуру регионального бюджета. Кроме того, что особенно важно, указанный Федеральный закон определяет экономическую составляющую реализации полномочий органов государственной власти субъектов 4

Журнал российского права №7 — 2005

Федерации, привязывая осуществление полномочий к финансовым ресурсам федерального или регионального бюджета.
  Наряду с вышеуказанным федеральным законом в числе базовых актов, определяющих правовую основу экономического развития субъектов Российской Федерации, следует назвать значительную часть кодексов Российской Федерации, действующих в сфере регулирования экономических отношений, — Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Градостроительный, Земельный и др. Нормативную базу федерального уровня составляют также и целый ряд других федеральных законов⁴. Именно федеральные законы определяют основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области экономической деятельности.
  Помимо законодательных актов большое значение в регулировании экономического развития субъектов Федерации отводится и актам Правительства Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Пра

 ⁴ К их числу следует отнести следующие федеральные законы: «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» и др.

вительстве Российской Федерации» федеральное Правительство обладает широкими полномочиями по осуществлению собственного правового регулирования в экономической сфере. Указанные акты регламентируют отдельные вопросы развития экономики субъектов Федерации.
  Так, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий. Наряду с этим федеральное Правительство также может осуществлять полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений. Подобные соглашения органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе заключать и с другими федеральными органами исполнительной власти. В рамках указанных соглашений могут передаваться полномочия в сфере экономической деятельности. В целях регламентации порядка передачи полномочий на основании соглашений Правительством Российской Федерации были утверждены правила подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации⁵. Но к настоящему времени еще ни одно из таких соглашений не заключено. Однако именно соглаше

 ⁵ См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2004 г. № 117 «О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения» // СЗ РФ. 2004. № 10. Ст. 870.

Журнал российского права №7 — 2005

5

ния, в отличие от федеральных законов, являются более гибким инструментом экономического развития субъектов Федерации, поскольку позволяют учитывать различное экономическое положение регионов. По нашему мнению, посредством заключения соглашений возможно придание дополнительного импульса экономическому развитию субъектов Федерации.
  В правовом регулировании экономического развития субъектов Федерации существенное место занимают акты федерального Правительства, касающиеся разработки и принятия, а также в последующем — реализации федеральных целевых программ. Целевые программы являются одним из важнейших средств активного воздействия государства на его социально-экономическое развитие. Как правило, они сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. При этом Правительство страны определяет и участие в этом процессе органов государственной власти субъектов Российской Федерации⁶.
  В правовом обеспечении экономического развития субъектов Федерации немаловажное значение имеют и акты федеральных министерств. Особенно это касается актов таких федеральных органов исполнительной власти, как Министерство эко

 ⁶ Здесь можно отметить постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», которым был утвержден Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. См.: СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669.

номического развития и торговли, Министерство финансов, Министерство промышленности и энергетики, и др.⁷
  Помимо актов федерального уровня, значительный удельный вес в формировании правовой основы экономического развития субъектов Федерации отводится актам, принимаемым на уровне самих субъектов Федерации. Именно вопросы экономики являются первоочередными для правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
  Первостепенное значение здесь отводится конституциям и уставам субъектов Федерации. В них определяются экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, полномочия органов государственной власти субъекта Федерации. Особенности в правовом регулировании экономического развития субъектов Федерации на уровне уставного нормотворчества наблюдаются в сложных по составу субъектах Федерации (края и области, на территориях которых имеются автономные округа). В уставах этих субъектов Федерации дополнительно регламентируются также вопросы, связанные с разграничением полномочий между органами государственной власти указанных субъектов Федерации в области экономического развития соответствующих территорий⁸.

 ⁷ В качестве примера подобного вида актов можно привести Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 5 апреля 2005 г. № 70 «Об утверждении положения об аккредитации Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости организаций технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства. Зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 28 апреля 2005 г. № 6562. См.: БНА. 2005. № 20.

 ⁸ Так, например, Уставом Тюменской области, помимо названных вопросов, уста
Журнал российского права №7 — 2005

6

  Органы государственной власти субъектов Федерации принимают также законы и иные нормативные правовые акты в области экономического развития регионов. Значительное внимание законодательных органов субъектов Российской Федерации уделяется вопросам государственной поддержки малого предпринимательства, инвестиционной деятельности, сельскохозяйственного производства, регулированию градостроительной,торговой деятельности, управлению государственной собственности субъектов Федерации, ценовой политике, льготному налогообложению и другим вопросам. Принятие соответствующих законов преследует цель создания условий устойчивого экономического развития регионов, эффективного использования всех форм собственности на территории субъекта Федерации для удовлетворения потребностей населения.
  Достаточно характерным является принятие законов субъектов Федерации, определяющих общие меры поддержки промышленной деятельности. Так, в Тюменской области принят Закон «О поддержке отдельных видов промышленной деятельности в Тюменской области». Также принимаются и законы,

навливаются также основы отношений Тюменской области с входящими в ее состав Ханты-Мансийским автономным округом — Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом, в которых также определяются и принципы отношений между органами государственной власти указанных субъектов Федерации, в том числе в экономической сфере, например, при выработке общей стратегии и тактики осуществления отдельных действий в области экономического развития (проведения одинаковой ценовой политики, налогообложения и пр.), определения долевого участия в реализации региональных программ за счет бюджетных средств данных субъектов Федерации, защите экономических интересов в федеральных органах государственной власти и др.

направленные на развитие конкретных отраслей промышленности⁹.
  Важное значение в осуществлении правового регулирования экономического развития субъектов Федерации имеют акты высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти субъектов Федерации. Их деятельность непосредственно направлена на создание стабильной и эффективной экономической политики регионов в интересах населения соответствующих территорий.
  Так, например, в ряде субъектов Российской Федерации актами высших должностных лиц утверждены концепции социально-экономического развития соответствующих субъектов Федерации¹⁰. Указанные документы определяют долгосрочные перспективы социальноэкономического развития субъектов Федерации. Основными целями разработки концепций являются: создание условий для устойчивого повышения уровня жизни населения региона за счет роста активности хозяйственной деятельности в различных секторах экономики, увеличения доходов населения и доходов территориальных бюджетов; определение долгосрочных перспектив развития экономики и социальной сферы региона; повышение эффективности использования трудового, природного, производственного, научно-технического потенциала региона; определение состава наиболее важных инвестиционных проектов; обоснование направлений оптимизации структуры

 ⁹ Это, например, законы Тюменской области: «О мерах по развитию целлюлознобумажной промышленности в Тюменской области, «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Тюменской области» и др.

 ¹⁰ См., например: Концепция социальноэкономического развития Тюменской области на период до 2010 года. Утверждена Распоряжением Губернатора Тюменской области от 28 июля 2003 г. № 650-р.

Журнал российского права №7 — 2005

7

экономики и социальной сферы региона; выявление наиболее перспективных отраслей и производств; выявление территорий с прогнозируемым активным развитием и депрессивных территорий, выравнивание уровней экономического развития муниципальных образований; создание условий для поддержания высокой и устойчивой занятости населения и др. Названные концепции являются по существу базовыми документами, определяющими действия органов власти субъектов Федерации на определенный период по решению социально-экономических проблем регионов.
  Помимо концепций социальноэкономического развития регионов, необходимо отметить и иные нормативные правовые акты в области экономического развития, утверждаемые высшими должностными лицами субъектов Федерации. Так, на уровне высших должностных лиц субъектов Федерации утверждаются положения об условиях предоставления государственных гарантий субъектами Федерации хозяйствующим субъектам¹¹. Нередко на уровне высших должностных лиц субъектов Федерации разрабатываются и принимаются акты по государственной поддержке малого предпринимательства. В отдельных субъектах Федерации на уровне актов указанных должностных лиц утверждаются региональные целевые программы, действующие в экономической сфере.
   Наряду с актами высших должностных лиц субъектов Федерации существенная роль на региональном уровне по вопросам правового регулирования экономического развития соответствующих регионов

 ¹¹ См., например: Постановление Губернатора Тверской области от 13 июля 2001 г. № 279 «Об утверждении положения об условиях предоставления государственных гарантий Тверской области, порядке их оформления и учета» // Тверские ведомости. 2001. № 60 (27 июля — 2 августа).

отводится и актам самих высших исполнительных органов государственной власти. Указанные органы принимают разнообразные решения, в которых регламентируют различные направления экономического развития субъектов Федерации. В качестве примера можно назвать принимаемые в ряде субъектов Федерации высшими органами исполнительной власти концепции управления государственным имуществом соответствующего субъекта Федерации¹¹ ¹².
  Развитие общего экономического пространства ставит задачу обеспечения единого правового регулирования экономики. В зарубежных федерациях она решается в трех направлениях: «посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов»¹³. В этой связи в Российской Федерации весьма актуальна разработка модельных правовых актов для субъектов Федерации¹⁴. Они могут быть использованы органами государственной власти субъектов Федерации при подготовке соответствующих законопроектов. При этом следует учитывать рекомендательный характер этих актов, посколь

  ¹² См., например: Постановление Администрации Тюменской области от 27 октября 2003 г. № 350 «Об утверждении Концепции управления государственным имуществом Тюменской области на 2003—2007 гг.» // Сборник постановлений и распоряжений Губернатора Тюменской области. 2003 г., октябрь.

  ¹³ См.: Конституционная экономика для вузов. М., 2002. С. 91—92.

  ¹⁴ Ряд модельных законов субъекта Российской Федерации (в том числе в сфере социально-экономического развития) в 2004 году был разработан совместными усилиями специалистов Администрации Тюменской области и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Журнал российского права №7 — 2005

8

ку в них, естественно, не могут учитываться особенности каждого субъекта Федерации. Ряд содержащихся в модельных законах нормативных решений должен предполагать, что выбор конкретных вариантов регулирования является задачей законодателя субъекта Федерации, которая решается с учетом региональной специфики (уровня бюджетной обеспеченности, обширности территории, развитости социальной, транспортной, производственной, информационной инфраструктуры, а также демографических особенностей и других обстоятельств).
  Принятие как федеральных, так и региональных правовых актов благоприятно сказывается на экономическом развитии субъектов Федерации. В целом на региональном уровне наметились очевидные тенденции по активизации позиции органов государственной власти субъектов Федерации в развитии правовой основы экономической политики, создании благоприятной экономической среды и привлечении инвестиций. Об этом, в частности, свидетельствует уменьшение перечня регионов, в отношении которых проводится политика чрезвычайных антикризисных мер, выход субъектов Федерации на траекторию устойчивого экономического роста¹⁵. Развитие правовой основы позволяет более эффективно использовать возможности субъектов Федерации в экономической сфере, снижать непроизводительные издержки региональных бюджетов, полнее удовлетворять запросы населения. Особое значение в этой связи приобретают акты концептуального характера, которые позволяют повысить системность регулятивного правового воздействия на экономику регионов.

  ¹⁵ См.: Маркова Н., Монахова Т. Региональная политика как фактор устойчивого развития российской экономики // Федерализм. 2004. № 2. С. 6—7.

  Вместе с тем необходимо отметить, что при правовом регулировании субъектами Федерации отношений в экономической сфере нередко встречаются ошибки и недочеты. Есть примеры вторжения субъектов Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации, включения в региональное законодательство отдельных положений международных конвенций и договоров, даже еще не ратифицированных федеральным парламентом. С другой стороны — имеются случаи вмешательства в экономику регионов со стороны федеральных органов власти, запрета на осуществление собственного правового регулирования в ряде сфер. Иногда это происходит необоснованно. Например, ряд отношений в сфере лицензирования, ранее признававшихся сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, федеральные органы власти считают отношениями в сфере гражданского права, которое относится к ведению Российской Федерации.
  Определенные недостатки имеются и в федеральном законодательстве. По нашему мнению, необходимо внесение корректив в текст Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», целесообразность которых выявлена практикой его реализации.
  В п. 2 ст. 26.3 данного федерального закона установлен перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). А в п. 4 этой же статьи содержится предписание,

Журнал российского права №7 — 2005

9

согласно которому полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не могут быть изменены иначе, как путем внесения изменений и (или) дополнений в указанный перечень.
  Но данное положение нередко трактуется достаточно упрощенно, как не допускающее никакого расширения перечня полномочий субъектов Российской Федерации. Однако при этом не учитывается, что одним из принципов федеральной реформы было недопущение «произвольного и необоснованного возложения на нижестоящий уровень публичной власти обязанностей, требующих конкретного объема расходов, не финансируемых из бюджета уровня публичной власти, принявшего соответствующее решение»¹⁶ . Таким образом, целью рассматриваемого законодательного предписания является фактический запрет на наделение федеральными законами субъектов Федерации полномочиями, не подкрепленными финансовыми средствами. Такое наделение неоднократно происходило ранее. Естественно, что в условиях различной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации не все из них имели финансовые и материальные ресурсы для полноценной реализации таких полномочий.
  Однако если в субъекте Федерации имеются достаточные финансовые средства, то перечень полномочий, осуществляемых его органами государственной власти самостоятельно за счет средств регио

 ¹⁶ Козак Д. Н. Федеральная реформа — новый этап в гармонизации российского законодательства // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 15.

нального бюджета, может быть расширен законами такого субъекта Федерации. В п. 5. ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» сделана важная оговорка о том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Федерации, могут устанавливаться иные полномочия региональных органов власти субъекта по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно. Но при этом непременно должны соблюдаться следующие условия: такие полномочия могут осуществляться только за счет и в пределах средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также это не должно противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
  Полагаем, что в целях наиболее интенсивного экономического развития субъектов Российской Федерации необходимо предоставление их органам государственной власти (прежде всего исполнительным) дополнительных полномочий в данной сфере. В настоящее время субъекты Федерации практически полностью устранены от участия в решении ряда вопросов социальноэкономического развития региона (например, недропользования, использования и охраны водных объектов). В частности, концентрация на федеральном уровне всех полномочий, связанных с водными отношениями, негативно сказывается на оперативном решении водохозяйственных проблем регионального уровня, ведет к недостаточному учету экономических, экологических интересов субъектов Федерации при предоставлении водных

Журнал российского права №7 — 2005

10

  ственно, что реализация таких полномочий потребует внесения соответствующих изменений в отраслевое федеральное законодательство.
    Такая же дискуссия возможна и в отношении наделения органов государственной власти субъектов Федерации полномочиями по распоряжению, использованию, воспроизводству и охране подземных водных объектов. Это может способствовать обеспечению охраны подземных источников централизованного водоснабжения от неблагоприятных факторов и недопущения неблагоприятных техногенных и экологических последствий при любых видах пользования недрами. Конечно же, следует учитывать, что отношения по использованию и охране подземных водных объектов регулируются как водным законодательством, так и законодательством о недрах. Это требует учета правового режима недр при возможной реализации рассматриваемого предложения. В частности, федеральные органы государственной власти должны иметь возможность реально обеспечивать защиту как подземных водных объектов, находящихся в федеральной собственности, так и участков недр федерального значения, в состав которых входят такие объекты. Поэтому в законодательстве необходимо предусмотреть эффективный механизм такой защиты.
    Также требует конкретизации положение п. 8 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта может не предусматриваться в случаях, если установленные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации не предусматривают необходимости создания новых органов государственной вла-11

объектов в пользование, осуществлении мер по их охране и восстановлению.
  Поэтому, например, целесообразно рассмотреть вопрос о наделении органов государственной власти субъектов Федерации полномочиями по владению, пользованию, распоряжению и управлению обособленными водными объектами, за исключением водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации, перечень которых утверждается федеральным Правительством. Такие полномочия могут осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации самостоятельно за счет региональных бюджетов (без учета субвенций из федерального бюджета).
  Ряд полномочий может предоставляться органам государственной власти субъектов Федерации для осуществления за счет субвенций из федерального бюджета. Это могут быть, в частности, полномочия по управлению и распоряжению водными объектами или их участками, расположенными в пределах границ субъектов Федерации (за исключением объектов водного фонда, указанных выше, и объектов, включенных в перечень, утвержденный федеральным Правительством), в соответствии с лимитами водопользования, установленными по субъекту Федерации.
  За счет субвенций из федерального бюджета могут устанавливаться и отдельные полномочия в сфере сельского хозяйства. Это, например, могут быть полномочия, в настоящее время осуществляемые территориальными органами и учреждениями Федерального агентства по сельскому хозяйству (в том числе в области семеноводства, защиты растений, мелиорации земель и др.). Это позволит вовлечь сельскохозяйственные земли в экономический оборот, обеспечить комплексный подход к использованию земель в субъекте Федерации, повысить их доходность и т. п. Есте
Журнал российского права №7 — 2005

сти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий субъектов Федерации, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из регионального бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта Федерации. Дело в том, что ранее созданные органы, учреждения субъектов Федерации могут осуществлять соответствующие полномочия уже в новом качестве, в связи с чем актуален вопрос об их реорганизации. Поэтому появляется неясность, будут ли являться эти органы новыми и, соответственно, требуются ли субвенции на обеспечение их деятельности.
  Таким образом, правовая основа экономического развития субъектов Российской Федерации включает в себя правовые акты как федерального, так и регионального уровня. Данная правовая основа является достаточно полной и способствует интенсивному и устойчивому экономическому развитию как субъектов Федерации, так и Российской Федерации в целом. Вместе с тем, необходимо отметить, что нуждаются в дальнейшем совершенствовании отдельные положения действующего законодательства.
  Значительная часть проблем в рассматриваемой сфере связана с неодинаковым уровнем социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации, что не всегда учитывается в законодательстве. Одним из способов решения этой проблемы является заключение соглашений между федеральными органами исполнительной вла

сти и органами исполнительной власти отдельных субъектов Федерации.
  Целесообразно предоставление органам государственной власти субъектов Федерации дополнительных полномочий в сфере регионального экономического развития. Данное предложение может реализовываться двумя способами. Первый способ — это расширение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет средств региональных бюджетов (за исключением субвенций из федерального бюджета). Второй — установление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование осуществления которых производится за счет субвенций, передаваемых из федерального бюджета региональным бюджетам. Выбор конкретного варианта осуществляется федеральным законодателем с учетом значимости соответствующих полномочий. В этой связи необходимы и меры по усилению взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в экономической сфере.
  Разумеется, в данной статье рассмотрена только часть вопросов, связанных с правовым регулированием экономического развития субъектов Федерации. Данная тема многогранна, и здесь остается еще достаточно много нерешенных проблем. Поэтому правовое регулирование экономического развития субъектов Российской Федерации заслуживает дальнейшего серьезного комплексного исследования.

Журнал российского права №7 — 2005



12