Журнал Российского права, 2004, № 4


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

                           Правительство есть говорящий закон, а закон — немое правительство.
Цицерон



Содержание

Тихомиров Ю. А. О модернизации государства.....................3

Шувалов И. И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты .......17


Российское законодательство: состояние и проблемы
Зубарев С. М. Новое в уголовном и уголовно-исполнительном законодательстве: некоторые аспекты гуманизации карательной политики ....26


Морозова Н. А. Суды как органы, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях ...............41

Бочарникова М. А. Противоречия в трудовом законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ .46

Санникова Л. В. Договоры о представительстве ...........54


Валеев Д. X. Процессуальная ответственность в исполнительном производстве .................60

Анисимов А. П. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о правовом режиме земель поселений ....................67

Теория права

Осипян Б. А. Идея саморазвиваю-щейся правовой системы ......71

Россия и международно-правовое пространство
Лукашук И. И. Полномочия на заключение международных договоров....................80

Документы Совета Европы. Тексты и комментарий. Выпуск 18-й ..93


Журнал российского права №4 — 2004

Сравнительно-правовые исследования
Колбая С. Г. Отрешение президента от должности: мировой опыт и проблемы российского законодательства..............98

Сивак Т. Р. Выгодоприобретатель в договоре имущественного страхования по английскому праву и гражданскому праву России .107

В государствах Содружества
Кулматов Т. Ш., Сластунина О. А.
Нормативное регулирование института гражданства в правовой системе СНГ .................118


Из опыта зарубежных стран
Терновая О. А. Правовое положение американских корпораций, осуществляющих План акционерной собственности работников .....132

Из истории отечественного права
Галушина И. Н. Развитие российского гражданского законодательства о посредниках.................137

Трибуна молодого ученого
Богданов Д. Е. Правовая природа ручательства (del credere) по договору комиссии .........142

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Январь-февраль 2004 г.........146

Юридическая жизнь. Хроника
Кузнецова Т. С. К десятилетию Совета Федерации. Международная конференция, посвященная
юбилею ...................150


Государственная Дума за десять лет: свидетельствует статистика....152

Орловский Ю. П. Пленум Верховного Суда Российской Федерации о применении Трудового кодекса РФ..153

Вадим Алексеевич Печенев......156


Рецензии
Васильев В. И. Чтобы лучше применять и совершенствовать закон (Комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Под ред. С. В. Кабышева,
А. Е. Постникова) ..........157

Власенко Н. А., Нудненко Л. А., Никитин С. В., Мадьярова А. В. Существует ли региональное право в России? Размышления о книге (Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред.
В. А. Кряжков) ............ 160


Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в свет .................... 165

Журнал российского права №4— 2004

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 166.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 167.

    О модернизации государства

Ю. А. Тихомиров

  Государство было и остается важнейшим фактором общественного развития. Поэтому именно с ним связывают надежды на прогрессивные преобразования и именно на него нередко обрушивается шквал критики. Сегодня во многих странах проводятся государственные реформы, ищут ответы, как реорганизовать власть, уменьшить или усилить влияние государства на экономику, обеспечить демократизацию управления. Процессы, связанные с подобной перестройкой, проходят и в нашей стране. Очевидно, что их надо тщательно анализировать и на этой основе разрабатывать обоснованные рекомендации. В статье делаются попытки дать некоторые выводы и предложения системного характера.

Государство, рассматриваемое как система

  В истории было много теорий, призванных объяснить природу, состояние и развитие государства. Диапазон их широк — от анархизма до супергосударства. Имеется большая отечественная литература по данному вопросу, однако в последние годы «любовь» к праву почти вытеснила интерес к государству. Практически нет крупных го-сударствоведческих исследований. (Работы об отдельных государственных органах, естественно, не могут их заменить.) Реформы в этой сфере также страдают фрагментарностью. Поэтому считаем оправ
Тихомиров Юрий Александрович — первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

данным кратко охарактеризовать современное понимание государства.
  В научной литературе последних лет стала преобладать концепция либерально-рыночного государства. Отказ от государственного управления сочетается с признанием частной собственности и даже выходом государства из экономической игры¹. Критика советского тоталитаризма сопровождается критикой нового отчуждения государства от народа. Криминально-бюрократическое государство плохо служит вульгарному гражданскому обществу¹ ².
  Другие взгляды отражают модернизируемый образ государства как проявление «нового социализма», с его базисной самоорганизацией, реальным народовластием и правовыми институтами, разделением властей, распределением по труду, сочетанием личной свободы и социального равенства³.
  Юридическая наука сохраняет симпатии к нормативно-функциональной трактовке государства. Названные выше элементы государства содержатся и развиваются в десятках учебников по теории государства и права. Даются пояснения термина «государственность» как более широкого, чем понятие «государство», «государственная власть» и т. п. Хотя скорее это свойство, качественное состояние госу

 ¹ См.: Гайдар Е. Государство и эволюция. М., 1995; Явлинский Г. Экономика России: наследство и возможности. М., 1995.

 ² См.: Гулиев В. Е., Колесников А. В. Отчужденное государство. М., 1998. С. 89—133.

 ³ См.: Курашвили Б. Куда идет Россия? М., 1994.

Журнал российского права №4 — 2004

3

дарственно организованного общества, отражающее комплекс элементов и институтов публичной власти и компоненты неополитического характера⁴.
  Напомним, что еще в 70-е годы прошлого века в научной литературе стали сильнее выявляться общие государственные дела наряду с классовыми⁵. В 80-х годах мы обращали внимание на своего рода «триаду» государственных дел — классовых, общих и всеобщих (в масштабе мирового сообщества)⁶. Это позволило выйти за пределы традиционной трактовки государства как узкоклассовой политической организации. В дальнейшем в науке был сделан акцент на социально-консенсуальной функции государства⁷, обосновано определение государства как универсальной политической организации в обществе, обусловленной его социальной асимметрией и необходимостью выполнения его «общих дел», и организации легализованного и легитимного принуждения, обладающей особой публичной (государственной) властью и специализированным аппаратом управления обществом, выражающей прежде всего экономические, политические и идеологические интересы доминирующего социального слоя и выполняющей в определенной степени функции арбитража между различными слоями общества⁸ .
  В зарубежной иностранной литературе предпринимаются усилия

  ⁴ См.: Морозова Л. А. Проблемы современной российской государственности: Учебное пособие. М., 1998. С. 8—19.

  ⁵ См.: Мамут Л. С. К. Маркс как теоретик государства. М., 1979.

  ⁶ См.: Тихомиров Ю. А. Функционирование государства: диалектика классовых и общественных дел // Маркс и современная политическая теория. М., 1985.

  ⁷ См.: Алиев М. Государство как институт согласия // Федерализм. 1998. № 4.

  ⁸ См.: Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 15—33.

4

дать оценки изменениям, происходящим в государстве. Много публикаций по этой тематике во Франции. Профессор Ж. Шевалье, например, рассматривает разные грани государства — в аспекте символической, юридической, политической, органической, социальной конституции (в смысле — устройства), проблемы его динамики и трансформации, включая будущее государство, в условиях глобализации и международных «угроз» суверенитету⁹ .
  Директор Высшей школы социальных исследований Пьер Розан-валлон связывает кризис государства с идеологическим кризисом и слабостью его функций как государства всеобщего благоденствия. Оно должно активно поддерживать сплоченность общества и выполнять свои обязательства по социальному контракту, эффективно оказывать публичные услуги¹⁰ ¹¹. На этом фоне традиционную позицию занимает итальянский историк и политолог Ф. Ч. Казула, трактующий государство как соединение народа, территории и юридических обязательств. Именно правовое устройство общества, а не власть обеспечивает объединение и управление людьми, его суверенность и участие в международных союзах¹¹.
  А каковы взгляды политиков и партий? Весьма показательны разделы о государстве в программах партий накануне выборов в Государственную Думу, опубликованные в ноябре—декабре 2003 года. «Единая Россия» выступает за профессиональное управление государством, включая ответственную власть, административное, правовое и экономическое единство России, дееспособное местное самоуправление, эффективную внешнюю

 ⁹ См.: Chevallier Y. L’Etat. P.: Dallos, 1999.

 ¹⁰ См.: Розанваллон Пьер. Новый социальный вопрос. Москва: Ad Marginem, 1997.

 ¹¹ См.: Казула Франческо Чезаре. Третий подход к истории. Пиза: Изд-во ETS, 1997.

Журнал российского права №4— 2004

политику, свободные и социально ответственные СМИ. Партия «Союз людей за образование и науку» предлагает сильное правовое государство с высоким качеством властноуправленческой жизни и обеспечением условий для развития инновационного бизнеса, запаса знаний и технологий, высоких жизненных стандартов для нации. КПРФ считает главным борьбу за социализм и восстановление Советской власти, союзного государства, в том числе проведение конституционной реформы, создание органов народного контроля, отзыв министров и депутатов. ЛДПР — сторонник жесткой вертикали и централизации ресурсов и финансов, формирования 15-ти губерний с назначаемыми губернаторами. Президент как верховный правитель назначает чиновников на нижние этажи власти. Партия «Яблоко» выдвинула лозунг «От олигархической системы к государству благосостояния граждан», поставив целью улучшение социального обслуживания и безопасности граждан путем реформы армии и совершенствования правоохранительной системы.
  Сказанное позволяет нам предложить некоторые оценки. Сначала дадим определение государства как публичной организации общества для управления его общими делами с помощью права. Такое определение конкретизируется в конституциях ряда стран с помощью характеристик конституционных признаков государства. Применительно к России речь идет о демократическом федеративном правовом социальном государстве с республиканской формой правления (ст. 1, 7 Конституции РФ).
  Хотелось бы обратить особое внимание на системное построение и функционирование государства. Однако в отражающей данный подход трактовке до сих пор преобладает элементный подход, что, в свою очередь, приводит к преувеличен

ной оценке роли одного элемента — публичной власти и недооценке других элементов, а следовательно, к утрате их системных связей и взаимных влияний. Между тем кто опровергнет историческую закономерность — народ страны либо послушен власти, либо сопротивляется и свергает ее, либо отходит, «отчуждается» от нее? И в этом главная доминанта существования государства. Оно, как сложнейшая социальная система, состоит из нескольких элементов. Это — граждане (народ, нация, население), это — публичная (государственная) власть, это — территория и ее границы, это — государственные ресурсы (налоги, бюджет, собственность), это — установление правового порядка, это — официальное представительство в мировом сообществе. Каждый из названных элементов представляет собой своего рода подсистему со своими состав-ними частями. Связи же между элементами — устойчивые и подвижные, и их забвение чревато ошибками в государственном масштабе.
    Подобные ошибки обнаруживаются в ходе развития государства, в чем мы наглядно убедились на длительном прошлом и современном опыте отечественной государственности. Накапливаются изменения эволюционного характера — меняется построение и компетенция государственных институтов. Происходит смена политических курсов и режимов. Совершаются государственные перевороты. Происходят революции. Проводятся реформы...
    Вполне естественным кажется вопрос: какова в каждом случае мера изменений в государстве, которое «представляет» страну? А страна — это граждане, территория, ресурсы, культура, наука, традиции. Перечисленные элементы государства устойчивы и меняются медленно. Значительно большие переме-5

Журнал российского права №4 — 2004

ны происходят с такими элементами, как публичная власть и правовой порядок, — ввиду их очевидной политизированности.
  Правда, некоторые государственно-правовые институты отличаются необыкновенной живучестью. Поэтому в классификациях государств по их типам и видам, по отдельным элементам, например, форме правления, надо учитывать такой феномен, как континуитет, сохранение устойчивой преемственности государственно-страноведческого характера.
  Государственные реформы призваны обеспечивать целенаправленные перемены. С помощью стратегии реформ — имея в виду их цели и задачи, этапы, системы последовательно осуществляемых мер, достижение результатов и новых государственных состояний — можно обеспечивать модернизацию государства.
  Реформы последних лет в России охватили многие стороны жизни. Не все они строго концептуальны и последовательно реализуемы, а потому в итоге результаты не всегда удачны. К тому же связь реформ по их целям и средствам достижения подчас не обеспечена. Судебная, федеральная и административная реформы, равно как и реформа армии, могли бы быть лучше согласованы между собой. Вывод один — надо более эффективно и системно проводить модернизацию государства. Не случайно во всех ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию задача его укрепления и демократизации выдвигается как стратегическая. С этой целью необходимо осуществлять модернизацию государства по четырем направлениям: активизировать его роль в выполнении важнейших функций общества, обеспечивать его суверенитет в мировом сообществе и в условиях глобализации, перестраивать его структуру, совершенствовать его правовую основу.

Эффективно управлять государственными делами

  Изменение соотношения государства и гражданского общества — долговременная цель. Ее достижение требует последовательного решения ряда стратегических задач, которые под силу только эффективно функционирующему демократическому государству. Общество заинтересовано в том, чтобы государство выражало реальные публичные интересы и выполняло важнейшие общественные дела — установление законодательных правил, укрепление безопасности, обороны, решение экологических проблем, обеспечение публичных услуг и социальных гарантий, условий устойчивого развития экономики, образования, науки, культуры и здравоохранения. Это те высокие социальные стандарты, реализовать которые должно именно государство, — с тем, чтобы обеспечивать жизнедеятельность граждан, регионов и общества в целом. Необходимо в необозримом океане общественных дел искать и находить подвижную «меру» государственного воздействия, коррелятивную зависимость между ними и конечными результатами. Это, в конечном счете, и позволит эффективно выполнять государственные дела.
  В последние годы страна, преодолевая наследство «огосударствления» общественной жизни, находилась под влиянием курса на резкое уменьшение роли государства. Многие привыкли к лозунгам ограничения его вмешательства в экономику и иные сферы как своего рода внешней агрессии. Теперь приходит осознание социально полезной деятельности государства. Речь идет о гибком балансе учредительных, легализующих, регулирующих, распорядительных и контрольных функций в разных сферах жизни общества. Цели и основные дела государства определяются в

Журнал российского права №4— 2004

6

конституциях, законах, посланиях Президента, концепциях развития отдельных сфер общества. Зная их, можно обоснованно определять компетенцию государственных органов и «наборы» публичных (социальных) услуг, предоставляемых гражданам и юридическим лицам. Должно происходить «операциональное» дробление функций государства.
  Но все это достижимо не столько путем материально-финансовых и административных «рокировок», сколько посредством активизации институтов гражданского общества. Партнерство становится для государства доминантой развития — если иметь в виду, во-первых, его связи с хозяйствующими субъектами и саморегулируемыми организациями, во-вторых, взаимодействие с общественными объединениями, партиями, в-третьих, совершенствование сотрудничества с муниципальными структурами, в-четвертых, развитие института меди-аторства. Тогда круг участников государственной деятельности станет широким и противоборство личных, корпоративных и публичных интересов будет заменяться их согласованием¹² .
  В сфере экономики деятельность государства концентрируется на решении инновационных задач, и особенно развития науки и новых технологий, эффективного использования государственной собственности, поддержки среднего и малого бизнеса, определении средств регулирования и эффективности осуществляемых мер. Только гибкий выбор методов регулирования — общенормативных, программных, легализующих, нормативно количественных, поддержки и стимулирования, учетных, контрольных, «запретных» — позволяет избегать как чрезмерной бюрократизации, так и хаотических действий в экономике. Такой курс должен способ

 12 См. подробнее: Интерес в публичном и частном праве. М., 2002.

7

ствовать комплексному социальноэкономическому развитию регионов. А это весьма актуально в связи с федеральной реформой.
  Экономические рычаги — цены, налоги, кредиты и др. — должны побуждать хозяйствующих субъектов к активной саморегуляции, избавляя государство от давления и излишней регламентации. Уведомительный порядок вместо разрешительного, внедрение принципа «одного окна», сочетание государственного финансирования с финансовым обеспечением путем «самохо-зяйствования» меняют способы выполнения общественных дел.
  К тому же нужно учитывать тенденцию динамичного «перемещения дел». То, что вчера находилось в орбите публичного управления (например, руководство предприятиями), ныне перешло в сферу корпоративного самоуправления. Нельзя, разумеется, без серьезных расчетов дробить, акционировать и приватизировать крупные объекты в угоду групповым интересам. В этой связи и локальные вопросы могут приобретать — временно или постоянно — более универсальное значение. К ним относятся, в частности, охрана природы, борьба с терроризмом и ряд других. Отсюда следует, что наблюдение и анализ перемен в сферах жизни требуют изменения способов их регулирования в рамках стратегических программ и на основе законодательных решений.
  Так, в ходе административной реформы к началу 2004 года был проведен анализ четырех тысяч функций госорганов из пяти тысяч. Более 800 признано избыточными, 350 — дублирующими, более 500 требуют сокращения масштабов исполнения. Признано необходимым, в частности, существенно уменьшить объем лицензирования, отказаться от части функций технической инвентаризации, техосмотра автотранспортных средств, регистрации, оценки, сертифика
Журнал российского права №4 — 2004

ции. Большие надежды связываются с развитием саморегулируемых организаций. И простор им открывает принятый в первом чтении Федеральный закон «О саморегулируемых организациях». Это негосударственные некоммерческие организации, созданные на условиях участия (членства) по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров или объединяющие субъектов одного вида деятельности. Они могут разрабатывать и устанавливать правила и стандарты в своей сфере, контролировать их соблюдение, взаимодействовать с потребителями, государственными и муниципальными органами. Но вопрос в том, готовы ли они к выполнению публичных функций, не будет ли после передачи им «профильных» функций преобладать сугубо корпоративный интерес, не исчезнут ли нужные для общества функции в случае реорганизации и упразднения саморегулируемых организаций. Тем более что руководствуются они нормами Гражданского кодекса, позволяющими поступать как угодно.
  Государство должно действовать согласованно с экономическими структурами. Однако необходимо учитывать, что бизнес — это не только олигархи и руководители крупных компаний, это миллионы трудящихся, занятых в организациях и предприятиях разных форм собственности. Поэтому особенно актуальна задача поддержания высокого уровня трудовых отношений, обеспечения занятости и рациональной профессиональной подготовки специалистов, создания рабочих мест. Согласованию интересов и выработке экономического курса действий способствовали бы регулярные съезды работников по отраслям, конференции отраслевых бизнес-сообществ. Подобный отечественный и зарубежный опыт есть, и это вселяет надежды.
  Государственный контроль за экономической деятельностью надо

совершенствовать, но не столько путем увеличения жестких административных проверок, сколько эффективным функциональным путем. Придется, видимо, создавать единую систему государственного контроля с включением в его орбиту разных видов организационно-функционального контроля (финансового, экологического, санитарного, промышленного и т. д.).
    Особое значение приобретает деятельность государства в социальной сфере, которая резко отстает. Политика, направленная на реализацию прав граждан, обеспечение высоких жизненных стандартов, по-новому ставит вопрос о механизме оказания публичных услуг. К сожалению, данное явление слабо изучено, и потому в процессе оказания комплекса таких услуг необходимо определить их природу, виды, субъекты, порядок предоставления, стандарты, формы финансирования государственных, муниципальных учреждений и предприятий. Во Франции, например, система публичных услуг выступает доминантой деятельности государства.
    Стратегической задачей является своего рода экологизация всей деятельности государства. Понимание этой тенденции позволит считать ее всеобщей, а не «приписанной» к одному ведомству. Пока же практика иллюстрирует состояние «расщепленности» государства как целостной системы.
    Подчеркнем еще раз: организация управления государственными делами по целям и результатам служит осью для всех органов и организаций. Индикаторы деятельности, учитывающие международные стандарты качества жизни, экологии и др., позволят определять реальную динамику государственных состояний.
    Конституционный принцип народовластия служит целью и основой управления государственными делами. Его игнорирование или недо-8

Журнал российского права №4— 2004

оценка чреваты серьезными социальными последствиями. Государственные органы лишаются общественной поддержки, и намечаемые ими меры не получают признания граждан. Слабый учет интересов многих слоев населения снижает эффективность всей государственной деятельности. Руководители, должностные лица и служащие привыкли говорить с людьми в приказном тоне, не хотят и не умеют их убеждать и организовывать. Поэтому нужен решительный поворот в отношениях публичной власти с гражданским обществом.
  Предстоит последовательно решить ряд взаимосвязанных задач: а) в законах и положениях о госор-ганах надо полнее отразить их обязанности содействовать участию граждан в управлении; б) наладить обучение госслужащих и депутатов основам политико-правового поведения; в) разработать и сделать доступной систему правового просвещения для населения; г) улучшить взаимодействие государственных органов с партиями и другими общественными объединениями; д) проводить постоянный анализ меняющегося отношения населения к публичной власти и формировать его в соответствии с политическим курсом. Следует более внимательно учитывать факторы, порождающие критику и отчуждение граждан от власти, и добиваться признания и поддержки ими конкретных программ и действий.
  Неустанное укрепление демократической базы публичной власти путем реализации права граждан участвовать в управлении государством достигается разными способами: открытостью и информированностью; широким привлечением граждан к выработке решений; поддержкой общественных инициатив; «диалогами» и «круглыми столами»; умением преодолевать конфликтные ситуации и достигать договоренностей; ориентацией исполнительных органов на обеспечение прав граж

дан; созданием «публичных служб» в государственных органах.
    Государство не может быть «одиночкой» в выполнении своих функций и потому периодически приглашает или допускает других партнеров. Напомним, что в 60-х годах XX века в нашей стране осуществлялась передача некоторых государственных функций общественным организациям. В настоящее время также наблюдается тенденция «подключения» других субъектов к деятельности государственных институтов. Третейское разбирательство, согласительные и иные комиссии — пример отдельных каналов такого участия. Намечается расширение досудебных процедур в арбитражном судопроизводстве, в том числе посредничества, для упрощения порядка рассмотрения споров.
    Отмеченное явление наблюдается и в сфере управления. Доказательством служит Рекомендация Комитета министров Совета Европы (5 сентября 2001 г.) «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами» путем применения посреднических и примирительных процедур. Во Франции в муниципальных домах юстиции и права разрешаются мелкие споры, готовятся изменения порядка разводов супругов с помощью медиатора. Словом, институт медиаторства набирает силу.

Государственный суверенитет и императивы мирового сообщества

    Лишь в Древнем мире государства могли ограничивать свою деятельность внутренними границами, хотя и тогда у них были некоторые внешние дела. Постепенно объем их увеличивается, и в XIX веке международное право, союзы государств становятся важным фактором развития многих из них. С середины XX века ситуация еще более меняется, и мировое сообще-9


Журнал российского права №4 — 2004

ство постепенно формирует мощную систему регуляторов. Сеть международных структур, с одной стороны, и расширяющийся спектр международно-правового регулирования — с другой, обусловливают дальнейшее возрастание роли внешних функций государства. Эти функции все более тесно переплетаются с внутренними функциями государства, а отсюда — заметно меняются международно-правовые характеристики государства.
  В условиях усиливающейся глобализации возникают актуальные планетарные проблемы, в решении которых заинтересованы все государства. Продовольствие, окружающая среда, защита прав человека, производственная кооперация, мощные и универсальные финансовые потоки, борьба с международными конфликтами и терроризмом — вот некоторые из таких проблем. Они являются «сквозными», поскольку их решение обеспечивается как внутри, так и вне государства, хотя в последнем случае непременно при согласованных действиях. Появляющиеся в процессе реализации этих проблем международно-правовые императивы необходимо выполнять. Вопрос в том, как государство адаптируется к тому всеобщему публичному интересу, который аккумулирует и его национальные интересы.
  В международном праве принцип самоопределения наций и народов и суверенитета государств получил полное признание. Этот принцип закреплен как в национальных конституциях, так и в международноправовых документах. Идея незыблемости суверенитета государств в международных отношениях означает, что суверенная воля государств является единственным правообразующим фактором регулирования международных отношений в решении вопросов их участия в международных союзах и организациях¹³.

 ¹³ См.: Ушаков Н. А. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997.

  Наряду с этим в последние десятилетия стали развиваться концепции ограничения государственного суверенитета ввиду усиления роли наднациональных структур. Приводятся доводы: глобализация в широких масштабах и необходимость международной защиты прав человека. Другой подход связан с нарастающими хозяйственными процессами. Ю. Хабермас считает, что уплотнение всемирных связей выводит за национально-государственные рамки регулирование деятельности людей. Норма уже не есть проявление суверенитета и служит лишь фактором снижения неопределенности, и тогда демократическое государство как бы заменяется «государством частного права», а место его норм занимают правила глобального саморегулирования¹⁴.
  С такой позицией согласиться нельзя, поскольку государство, во-первых, сохраняет мандат на полномочия, переданные им международным структурам, и в любой момент может им воспользоваться (таков смысл ст. 79 Конституции РФ); во-вторых, участие государства в международных структурах расширяет сферу его деятельности в рамках их международной компетенции и возможности международной защиты национальных интересов; в-третьих, государство не теряет свойств публичности, сохраняя ее как социальную систему, и соучаствует в обеспечении всеобщих (глобальных) публичных интересов — безопасности, экономики и т. д.
  Действительно, совокупность международных структур — союзов, организаций, содружеств и объединений — создает новую государст-воведческую ситуацию. Их многообразие позволяет государствам находить и использовать гибкие формы государственно-правовой интеграции. Исследования показывают, сколь ощутимым является их воз

 14 См.: Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории. СПб.: Наука, 2001.

Журнал российского права №4— 2004

10

действие на государственную деятельность¹⁵. Предметы ведения государства, многие государственные дела становятся и предметом деятельности международных структур, и сегодня искусственное их разделение далеко не всегда оправданно. В чем это выражается?
  Во-первых, меняются содержание и объем внешних функций государства: наряду с обороной резко усиливается функция международного сотрудничества. Оно охватывает, по сути, все стороны жизни государств. Внутренние и внешние функции приобретают характер смежных по целому ряду областей. К тому же категория «правовое пространство» как бы раздвигает территориальные рамки деятельности государств.
  Во-вторых, происходит тесное институциональное взаимодействие, когда международные структуры в рамках своей компетенции вплотную соприкасаются с компетенцией национально-государственных структур. Всегда ли удачно определены их компетенционные рамки, верно ли адаптируются к новым реалиям министерства, ведомства, местные органы и хозяйствующие субъекты? Каковы процедуры их взаимодействия? Эти вопросы требуют специальных исследований.
  Так, например, проект Конституции Европейского Союза, который в основном одобрен в конце 2003 года, предусматривает новые шаги в направлении демократии и прозрачности, с одной стороны, и усиления дееспособности — с другой. Председатель Еврокомиссии будет избираться Европарламентом. Вводятся штатные должности министра иностранных дел и Председателя ЕС. Хартия основных прав

 ¹⁵ См. подробнее: Право и межгосударственные объединения. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003; Герчикова И. Н. Международные экономические организации. М.: Изд-во «Консалтбанкир», 2000.

станет составной частью Конституции. Будут точнее разграничены все уровни компетенции. Расширится участие Европарламента в принятии решений.
  В-третьих, происходит интенсивное сближение принципов, институтов и норм национального (внутреннего) и международного права¹⁶. Появляются общие предметы регулирования (например, применительно к обеспечению прав человека, свободы предпринимательства, организации местного самоуправления, судов), и согласованность правовых норм, преодоление коллизий становятся актуальной задачей. В России этого пока не удается добиться в полной мере и надо — по опыту Франции и Финляндии — больше внимания уделять механизму имплементации международных норм, распространению своего национально-правового опыта, повышению уровня международно-правовых знаний граждан, чиновников, депутатов, предпринимателей.
  Примечательно, что и международное право становится более дифференцированным под влиянием национального права¹⁷.
  В-четвертых, расширяются легальные возможности государств выдвигать и решать как свои национальные, так и общерегиональные и глобальные проблемы. Международные структуры в основном приспособлены к учету инициатив государств и адекватному на них реагированию. Правда, ООН, ОБСЕ и другие структуры не всегда оказываются к этому готовыми, что показали события в Югославии и Ираке. Институты СНГ также могли бы более эффективно и оперативно реагировать на подобные ситуации, поскольку созданы механизмы обес

 ¹⁶ См.: Тихомиров Ю. А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права / / Журнал российского права. 2002. № 11.

 ¹⁷ См.: Куликов В. М. Международное экономическое право. М.: НИМП, 2001.

Журнал российского права №4 — 2004

11

печения коллективной безопасности государств — участников Содружества.
  Отмеченные тенденции стали особенно ощутимыми в последние десятилетия. После окончания холодной войны и противостояния двух социально-экономических систем появляются новые возможности для сотрудничества государств. Их во все большей степени объединяют общие принципы устройства, внутренней и внешней политики, правовых систем. Проект обсуждаемой европейской стратегии безопасности содержит требования такого миропорядка, который основывается на эффективном принципе многосторонности¹⁸. Объективный анализ и оценка нового содержания государственного суверенитета и новых международных императивов позволяют обеспечивать мир и прогрессивное развитие всех стран нашей планеты.

Как менять структуру государства

  Многолетний опыт убедительно свидетельствует о малой эффективности изменений только отдельных органов и структур. И в условиях советской власти, и в современный период при таких перестройках утрачивается понимание целостности государства и его структуры: теряется ориентация на стратегические цели и задачи государства. Организационная и функциональная «суета» обходится стране, экономике и людям очень дорого.
  По нашему мнению, при модернизации государственных институтов следовало бы учитывать две главные исходные позиции. Первая — концепции развития государства и его цели, функции и задачи в разных сферах общественной жизни. Вторая — системность организационно-функциональных изменений, их связи как элементов структуры

  ¹⁸ См.: Deutschland. 2003. № 6. С. 8—9.

государства. Без этого намечаемые перемены будут иметь частный и локальный характер, как, впрочем, нередко и бывает.
  Продолжение федеральной реформы потребует дальнейшего совершенствования федеративных отношений и соответствующих институтов. Полновесное применение и правильное толкование статей 71—73 Конституции РФ связано с упорядочением разграничения и сочетания предметов ведения Федерации и ее субъектов как объектов государственного воздействия. Поскольку речь идет о государственных делах двоякого рода — осуществляемых на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, реализацию известных законов об общих принципах организации государственных органов субъектов РФ и местного самоуправления следует сочетать с корректировкой ряда тематических законов (Бюджетного, Налогового кодексов и др.), с последовательным «операционным» делением предметов ведения в подзаконных актах, в положениях об органах исполнительной власти.
  По-прежнему актуален вопрос о субъектах РФ. Дело сводится не только к основаниям и процедурам их укрупнения и сохранения прежних актов, органов, средств. Федеральные округа, в отличие от прежних экономических районов СССР, пока больше выступают в качестве административно-координационных центров. Сближение их с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ позволяет улучшить экономическую координацию регионов. Глубокая проработка критериев административно-территориального деления и приведение классификации населенных пунктов и территорий в соответствие с нынешним уровнем развития — в повестке дня¹⁹, а упо

 ¹⁹ См. подробнее: Государственно-территориальное устройство России. М.: Дека, 2003.

Журнал российского права №4— 2004

12