Система органов исполнительной власти в Российской Федерации

У Р А Л Ь С К А Я
А К А Д Е М И Я
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
С
Л
У
Ж
Б
Ы

СИСТЕМА ОРГАНОВ 
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебно-методическое пособие

Составитель: Д.В. Осинцев , 
к. ю. н., доцент

Еьсатеринбург
2002

Рекомендовано к печати 
учебно-методической комиссией УрАГС

Система органов исполнительной власти в Российской 
Федерации: Учебно-методическое пособие/Сост. Д.В. Осинцев, 
Екатеринбург, 2002. -  64 с.

Для слушателей ИППК.

© Осинцев Д. В., сост., 2002 
© Уральская академия 
государственной службы, 2002

О Г Л А В Л Е Н И Е

ГЛАВА 1. ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.................... 2
§ 1. Методологические основания исследования системы
исполнительной власти в РФ.........................................................................................2
§ 2. Функциональные основания формирования
системы органов исполнительной власти в РФ........................................................14

ГЛАВА 2. СИСТЕМА И СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ................................................................................ 26
§ 1. Правительство Российской Федерации..............................................................26
§ 2. Правовой статус федеральных органов исполнительной власти................. 42

ГЛАВА 3. ОБЩИЕ ПРИНЦИПБ1 ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РФ................... 50
§ 1. Правовые и организационные основы образования, 
формирования и деятельности исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ..................................................................... 50
§ 2. Правовой статус высшего должностного лица 
субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ)..................................................................... 55
§ 3. Основы деятельности высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ...........................................................59

ГЛАВА 1

ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ 
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Методологические основания исследования системы 
исполнительной власти в РФ

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная 
власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Исполнительная власть, по всей видимости, должна обеспечивать реализацию:
а) внутреннерезультативной публичной функции с «поддержанием образца»; при этом устанавливаются положения образования,, воспроизводства и сохранения государственного аппарата (I), схемы реализации механизмов обеспечения прав и 
законных интересов иных субъектов (2), меры по организации 
системы обеспечения безопасности (3);
б) внешнерезультативной функции с достижением публичных целей;
в) функции внешнего обеспечения деятельности системой 
материальных, информационных и других средств и ресурсов (с 
адаптацией);
г) функции внутреннего обеспечения деятельности (с интеграцией) -  «взаимным приспособлением подсистем с точки зрения их «содействия» эффективному функционированию системы как целого»'.
Первая из указанных функций реализуется путем решения 
организационных и структуроформирующих задач, установления стандартов поведения: нормативных правовых актов и актов 
общего действия, определения функций и способов функционирования управляемых и подчиненных систем, которые позволяют проектировать схемы социальной деятельности как стабиль
* Парсонс Т. Еще раз о стандартных переменных. М.: Изд-во «Академический проект». 2000. С. 644, 645.

2

ные и (или) развивающиеся; вторая -  через правоприменительное оперативно-исполнительное и юрисдикционное воздействие; третья -  через получение необходимой информации, привлечение специалистов, материально-техническое обеспечение 
и т.п.; четвертая -  через создание системы взаимодействия 
субъектов.
Большинство публичных функций реализуется исполнительной властью через методы административно-правового воздействия -  определенные нормами административного права 
системы влияния исполнительной власти (государственной администрации) на социальную среду при помощи дозволений, 
запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств (предписаний 
и действий по исполнению содержащихся в них полномочий), в 
целях реализации публичных функций.
Используя приведенную Т. Парсонсом функциональную 
структуру социальной деятельности, методы реализации функций государственной администрации можно разграничить по 
следующим группам.
1) При выполнении внутреннерезультативной функции 
«поддержания образца». В отношениях монофункциональности 
одной системы деятельности используются методы государственно-руководящего воздействш. Происходит задание или 
переопределение функций подчиненной системы. При этом не 
имеет значения, создана ли система стационарно или ситуационно. Например, в условиях чрезвычайного положения только в 
приказном порядке регулируется поведение субъектов, подвластных правоохранительным органам, занятых их ликвидацией' 
При этом как государственные служащие, так и мобилизованные лица заняты решением тождественных задач.
2) При выполнении внешнерезультативной функции достижения цели. В отношениях софункциональности, когда представители государственной администрации и подвластные 
субъекты не имеют общих функций, используются методы го
' Глава 3 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных си- 
зуаций природного и техногенного характера» от 21 дек. 1994 г. № 68- 
ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

сударственного управленческого воздействия, которые направлены только на определение способов функционирования систем. В частности, система деятельности, связанная с оборотом 
оружия, обладает собственной функцией -  создание условий для 
самозащиты, но способы ее функционирования определяют органы, выполняющие собственную функцию -  обеспечение общественного порядка и безопасности. При определении способов функционирования вводятся режимы, основанные на сочетании правоограничений, лицензировании, квотировании, сертификации, регистрации единиц оружия и боеприпасов'.
3) При выполнении функции внешнего обеспечения деятельности. В отношениях монофункциональности в рамках различных систем деятельности (участие населения в охране общественного порядка наряду с милицией, выполнение уполномоченными банками функций агентов валютного контроля вместе с Банком России и Правительством России и т.д.), как и в 
предыдущем случае возможно взаимодействие властных и невластных субъектов в отношениях, предшествующих передаче 
функций, а управление либо руководство в рамках созданных 
систем в зависимости от ситуаций. В силу ст.З Закона РФ «О 
частной детективной и охранной деятельности» от 11 марта 
1992 г.^ охранным предприятиям предоставляется право содействовать правоохранительным органам, в том числе на договорной основе. Но после этого обязательным является беспрекословное выполнение указаний ОВД, с которым заключен организационный договор. Тем самым создается одна система деятельности с одной функцией, где возможно государственное 
руководство.
4) При выполнении функции внутреннего обеспечения деятельности. В отношениях софункциональности в рамках одного 
системно-структурного деятельностного образования (различных органов исполнительной власти, административного 
ведомства, органа исполнительной власти) административное 
воздействие не осуществляется, а возможно взаимодействие 
властных субъектов, что предшествует государственному руко
‘ Ст.6-9, 13-22 ФЗ Об оружии от 13 дек. 1996 г. № 150-ФЗ. 
^ в е н д  и ВС РФ. 1992. № 13. Ст.888.

водящему воздействию. Примерами служат рассмотренные выше структуроформирующие соглашения, после заключения которых приобретается одна функция одной системы, следовательно, возможно государственное руководство.
Методы административно-правового воздействия закреплены в компетенции органов исполнительной власти, выраженной 
в полномочиях осуществлять управленческие функции применительно к определенного рода объектам, решать определенные 
вопросы в рамках установленных форм'.
Утверждая акт о компетенции, его автор реализует учредительно-распорядительный способ наделения специальной правоспособностью. При этом используются специальные юридико-технические приемы формулирования полномочий представителей исполнительной власти^, формализуется введение персонифицированного властного субъекта в системы управления и 
руководства.
Так как акт о компетенции адресован конкретному субъекту, он не содержит нормы права, а определяет потенциал, содержание и границы воздействия, что следует из постановления 
Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Об обращении в Конституционный Суд РФ» от 11 ноября 1996 г. № 981- 
п, где под нормой права следует понимать общеобязательное 
предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение; под нормативным правовым актом -  письменный официальный документ, принятый 
(изданный) в определенной форме правотворческим органом в 
пределах его компетенции и направленный на установление, 
изменение или отмену правовых норм.
Акты о компетенции утверждаются иными, по форме отвечающими признакам нормативных правовых: федеральными 
законами определен правовой статус налоговых органов РФ, 
федеральных органов правительственной связи и информации, 
налоговой полиции; Указами Президента РФ определен статус

' Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Изд-во «Юр. 
лит.». 1972. С. 102.
^ Лукич Р. Методология права. С.234.