Методы государственного управления (административно-правовой аспект)

Д.В. Осинцев

МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

(административно-правовой аспект)

Екатеринбург

2013

Рецензенты:

Кокотов Александр Николаевич, доктор юридических наук, про
фессор, Заслуженный юрист Российской Федерации.

Соловей Юрий Петрович, доктор юридических наук, профессор, 

Заслуженный юрист Российской Федерации

Аннотация
Вряд ли возможно назвать тот или иной проблемный вопрос в сфере государственно
го управления, который не был бы под столь пристальным вниманием как со стороны 
ученых-представителей теории административного права, так и со стороны служащих 
аппарата государственного управления. Существенное внимание уделяется вопросам 
совершенствования и оптимизации методов государственного администрирования в программных документах высшего государственного руководства России.

Вышесказанное позволяет широко рассмотреть систему методов административно
правового воздействия, начиная от особенностей стандартного упорядочения, схематизации социальной активности в публичных интересах, которое впоследствии реализуется 
посредством конкретного инструментального воздействия через механизмы правоудостоверения, признания законности (легализации), разрешительного регулирования, административного содействия и правообеспечения, заканчивая комплексными методами разработки стратегии государственного управления.

Уходящий год является рубежным для подведения итогов административного рефор
мирования, совершенствования системы государственного управления и снижения административных барьеров путем использования властных методов управленческого влияния 
на социальные процессы, замены их на предоставление государственных услуг. Представленная монография является плодом многолетнего труда автора по означенной проблематике, содержащего конкретные предложения по совершенствованию административного 
законодательства и практики его применения.

© Осинцев Д.В.

ВВЕДЕНИЕ

Закрепление в статьях 2, 17-19 Конституции Российской Федерации 

в качестве высшей ценности и приоритета прав и свобод человека и 
гражданина в качестве принципа, определяющего смысл, содержание и 
применение законов, деятельность законодательной и исполнительной 
власти, местного самоуправления, обеспечиваемых правосудием, потребовало переосмысления содержания большинства традиционных 
административно-правовых институтов в целях обеспечения эффективности функционирования системы государственного управления, повышения доверия к государству со стороны населения и институтов 
гражданского общества.

Названный принцип, безусловно, оказывает серьезное влияние на 

систему методов государственного администрирования, которые не 
должны служить излишними препятствиями социальной активности, а 
применяться в целях институционального обеспечения прав и законных 
интересов граждан, поддержания публичного порядка.

В Концепции снижения административных барьеров и повышения 

доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 
годы1 отмечено, что наряду с формированием нормативной базы стратегической задачей совершенствования системы администрирования является формирование и оптимизация методической базы повышения 
качества и предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций). При этом в первую очередь должны быть 
решены задачи совершенствования систем лицензирования, аккредитации, уведомительного порядка осуществления предпринимательской и 
иной профессиональной деятельности, государственного контроля и 
надзора, развития и внедрения системы саморегулирования и т.д.  

Подводя итоги реализации Концепции административной реформы в 

РФ в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 
25.10.2005 №1789-р2, Плана мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009-2010 годах3, инициированных на основании указа от 23.07.2002 №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»4, Президент РФ в ином указе от 
07.05.2012 года №601 «Об основных направлениях совершенствования 
системы государственного управления»5 особо акцентирует внимание 

1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). 2011. №26. 

Ст.3826. Далее – Концепция снижения административных барьеров.

2 СЗ РФ. 2005. №46. Ст.4720.
3 СЗ РФ. 2009. №49 (2 ч.). Ст.6037.
4 СЗ РФ. 2003. №30. Ст.3046.
5 СЗ РФ. 2012. №19. Ст.2338.

на необходимости повышения уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 
году – не менее 90%, снижению административного давления на бизнессообщество до 2 обращений в целях получения одной государственной 
(муниципальной) услуги, реализации мероприятий, направленных на 
дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, замены в 
отдельных отраслях экономики избыточных и (или) неэффективных 
административных механизмов государственного контроля альтернативными рыночными механизмами.

В силу существовавшего длительное время в отечественном админи
стративно-правовом регулировании исполнительно-распорядительного 
режима функционирования аппарата государственного управления1, 
проблемы видовой классификации, систематизации, раскрытия содержания и форм реализации методов административно-правового воздействия были сведены к их изучению в рамках бинарных оппозиционных 
групп – государственного управления (руководства всеми отраслями и 
сферами жизни общества), а впоследствии в ходе проводимых в 90-е 
годы ХХ века реформ более «мягкого» по отношению к государственному управлению – государственного регулирования. 

В большинстве случаев преимущественно от государственной адми
нистрации зависел выбор стимулов и ограничений, убеждающего или 
предостерегающего, поощрительного или принудительного влияния на 
подведомственные сферы деятельности. Безусловно, подобная административно-распорядительная система, порой основанная на волюнтаристских решениях, привела на определённом этапе становления государственного строительства к серьёзной дезориентации органов исполнительной власти (государственной администрации) и создала серьезные препятствия к обеспечению и реализации социально-правовых гарантий подвластных субъектов. 

Признание за отраслевым режимом административного права при
знаков, присущих исключительно государственному руководству (одностороннему императивному воздействию, для которого характерно 
подчинение 
субъектов 
государственным 
исполнительно
распорядительным органам, преобладание предписаний, исключение 
юридического равенства участников отношений), неизбежно вызвало 

1 Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового ис
следования. – М.: Юрид. лит, 1975. – С.14; Машаров И.М. Государственное управление 
как категория российского административного права: исторический аспект и современное 
понимание // История государства и права. 2006. №9. – С.19; Сухарев А.С. Проблемы 
формирования понятийного аппарата в теории административного права // Административное право и процесс. 2009. №3. – С.10.

узкий подход в исследовании сущности и содержания административной деятельности. Отдельным методам административно-правового 
воздействия попросту не уделялось достаточного внимания (речь идёт о 
стратегическом управлении в деятельности органов исполнительной 
власти, о государственном административном содействии гражданам и 
организациям, об особых механизмах поощрения в аппарате исполнительной власти и др.). С другой стороны, государственная администрация приобрела такие методы влияния на социальные, экономические, 
культурные и политические процессы, которые могут быть успешно 
реализованы иными институциональными образованиями, либо не всегда требуют фиксации в юридических стандартах и регламентах социального взаимодействия. Речь идёт, во-первых, о безальтернативных 
методах государственного регулирования в формах прямого контроля 
над рынками, государственных инвестициях и необоснованно большом 
объеме государственной собственности; о закупках товаров для государственных нужд, активном влиянии на политику ценообразования; 
во-вторых, о замене творческих методик, экспериментальной практики, 
оценочных регуляторов административными стандартами в сферах экономики, образования, технологий и т.д., централизованной регламентации «свободных» банковских операций, внерыночном определении точек экономического роста. 

Такое положение, несомненно, искажает восприятие целостной кар
тины государственной административной деятельности, не позволяет 
точно определить структуру предмета административно-правового регулирования, разрешить проблемы категориального аппарата науки административного права, когда часто одно и то же значение придается 
понятию средств, функций, методов, форм, факторов, систем, условий, 
регуляторов, гарантов, институтов, правомочий, атрибутов1 государственного административного воздействия, специальных административно-правовых режимов, юридических гарантий, способов защиты и 
взаимодействия властных и невластных субъектов.

Во многом методологические трудности были и остаются связанны
ми с тем, что познавательные процессы, имеющие объектом административную 
деятельность, 
категоризировали 
«административную 

науку», сведенную к системе абстрактных норм, совокупности нормативных структур, оторвав её от действительных практик функционирования исполнительной власти.  По сути дела, рассматривались не «органические» проявления функционирования государственной администрации, а умозрительная номенклатура: основные классификации, по
1 Даньшина Н.А. К вопросу о контрольной власти // Административное и муници
пальное право. 2008. №2. – С.39.

нятия, схемы организации административных правоотношений, административные процедуры, однако, тем самым «мы познаем лишь собственный экран человеческий, который двигается перед нашими глазами и это никак не может объяснить познание нами универсальных или 
всеобщих законов»1, в том числе и оргдеятельностных технологий, 
определяющих особенности функционирования структур государственного управления.

Имеющиеся проблемы и противоречия актуализируют задачу мето
дологической организации административно-правового воздействия, 
которое не может быть сведено исключительно к механизму правового 
регулирования деятельности государственной администрации, так как 
необходимым является анализ как юридических средств административного влияния на социальные процессы, так и, по верному замечанию 
С.С. Алексеева2, определение правовой идеологии (при разработке концепций, стратегий, программ организации административных практик), 
психологических установок, мотивов и стимулов выработки требуемого 
поведения (в процессах применения убеждающих и предостерегающих 
мер), формирования правовой и организационной культуры в аппарате 
исполнительной власти (государственной администрации).

Необходимость единого методологического подхода к систематиза
ции административно-правового воздействия вызвана тем, что в теоретических исследованиях сохраняется узкий специализированный подход к его изучению. Рассматриваются преимущественно убеждение и 
принуждение применительно к отдельным сферам административной 
деятельности: поощрение в государственно-служебной деятельности, 
психологические стимулы в управлении, административная ответственность и некоторые иные виды административного принуждения и т.д.3

Только в конце 90-х годов ХХ века в нормативном материале, орга
низационно-распорядительных документах и теоретических источниках 
подверглись исследованию и изучению иные способы влияния, свидетельствующие о дифференциации методов административно-правового 
воздействия. Вместе с тем рассмотрение лицензирования, технического 
и антимонопольного регулирования, государственной регистрации, других приемов исполнительно-властного воздействия всё-таки во многих 
исследованиях продолжает носить констатирующий характер.

1 Мамардашвили М.К. Стрела познания. – М.: Языки русской культуры, 1996. – С.12.
2 Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. 

– М.: Юридическая литература, 1966. – С.5,7,18,30,33,35.

3 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. –

М.: Эксмо, 2009; Козлов Ю.М. Административное право. – М.:, ЮристЪ. 2005; Попов Л.Л. 
Административное право России: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. –
М.: Проспект, 2008.

Прослеживается ряд проблем, которые выявлены в административ
но-правовых исследованиях методов государственного управления. 
Многие методы (лицензирование, аккредитация, техническое регулирование и пр.) зачастую рассматриваются как административные барьеры, 
средства избыточного воздействия на бизнес, гражданское общество, 
хотя администрирование представляется ответственным распорядительством, которое способствует проведению в жизнь политики высшего 
руководства, корпоративных стандартов и процедур1, поэтому установление типичных способов администрирования, чётких стандартов и регламентов само по себе не может служить ничем иным как инструментом обеспечения реализации государственной политики. Используется 
организационная инженерия: берутся разного рода знания, их соединяют, разъединяют, а институциональных изменений не происходит2. 

Второй проблемой является отсутствие устоявшегося категориаль
ного аппарата в административно-правовых исследованиях. А.А. Савостин говорит о методах административно-правового регулирования общественных отношений, которые должны рассматриваться как характеристика отраслевого административно-правового метода регулирования3. Такому постулату следует возражение: «в одном случае речь идёт 
о механизме правового регулирования, в другом – об управленческом 
инструментарии. Например, очевидно, что государственной регистрацией и лицензированием невозможно осуществлять правовое регулирование общественных отношений, их основное предназначение иное –
посредством их применения осуществляется государственное управление отдельными областями»4. В результате произвольного обращения с 
терминологией в поле зрения исследователей оказались не управленческие способы, средства, процедуры, приёмы5. 

1 Голубкова Л.Н. Международные стандарты ISO на системы менеджмента как инсти
тут: российская практика освоения западных управленческих технологий. URL: 
http://www.fondgp.ru/lib/seminars/2009-2010/institut/4 (дата обращения: 06.05.2010).

2 Марача В.Г. Базовые принципы и схемы институционального подхода в методоло
гии. 
URL: 
http://www.fondgp.ru/projects/seminar/institutions/mat/2/
(дата 
обращения: 

02.02.2012)

3 Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных 

отношений. Дисс. … докт. юрид. наук. М.: 2005.

4 Чуряев А.В. К вопросу о системе административно-правовых методов государствен
ного управления // Право и экономика. 2012. №3. – С.70.

5 Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование предметов совместного ве
дения и полномочий РФ и субъектов России. Дисс. … докт. юрид. наук. Саратов. 2011; 
Широков А.В. Административно-правовые механизмы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами. Дисс. … докт. юрид. наук. М.: 2009; 
Щербак Е.Н. Государственное управление в области высшего профессионального образования в условиях мирового образовательного рынка: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование. Дисс. … докт. юрид. наук. М.: 2011. 

Представляется неудачным приёмом использование аналитических 

средств изучения отдельных административных процедур, действий, 
операций вместо целостных характеристик административной деятельности, вследствие чего любая практика, субъектом которой выступает 
орган исполнительной власти, подведомственная ему организация или 
учреждение, рассматривается как значимая в системе администрирования, независимо от их отраслевой природы и целей её реализации1. 

Негативное влияние на исследование системы методов администра
тивно-правового воздействия оказало признание за ними в ходе проводимых рыночных реформ и социально-политических преобразований 
добавочного значения в имеющемся механизме правового регулирования: либо названные методы предназначены для обеспечения реализации иных отраслевых норм (1)2, либо выступают элементами предметов 
иных отраслевых отношений (2)3, хотя очевидно, государство не выступает участником рыночного оборота, а выполняет публичные функции.

В исследованиях, посвящённых отдельным методам администриро
вания, приоритетное значение придаётся необходимости принятия какого-либо модельного закона по вопросам лицензирования (Багандов 
А.Б.4), государственного контроля (Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А.5), 
технического регулирования (Парций Я.Е.6) и т.д., но необходимые федеральные законы уже есть, и сводить проблему эффективности правоприменения к простой консолидации действующих правовых норм в 
единый акт с новым названием – на самом деле уход от её разрешения.

1 Алексашин А.С. Административно-правовая регламентация в деятельности феде
ральных органов исполнительной власти. Дисс … канд. юрид. наук. М.: 2011; Чижов И.А. 
Административно-правовые действия. Дисс … канд. юрид. наук. Омск. 2006.

2 Антонова Е.Е. Правовое регулирование формирования и использования реестровой 

информации. Дисс … канд. юрид. наук.  Екатеринбург. 2012; Крепяков В.П. Административно-правовое регулирование деятельности антикризисного управляющего. М.: 2011; 
Скоков М.И. Административно-правовая охрана интеллектуальных прав. Дисс … канд. 
юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2011.

3 Акимцева Г.В. Медицинская организация как субъект гражданского права: особен
ности лицензирования и аккредитации медицинской организации. Дисс … канд. юрид. 
наук. Волгоград. 2004; Викулин А.Ю. Антимонопольное регулирование рынка банковских 
услуг нормами банковского и антимонопольного законодательства. Дисс … докт. юрид. 
наук. М.: 2001. Троценко О.С. Проблемы лицензирования предпринимательской деятельности (гражданско-правовой аспект). Дисс … канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2005. 

4 Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений 

в РФ: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: Автореф. дис. ... 
д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007.

5 Ноздрачев А.Ф. Правовые новеллы и нерешённые проблемы // Журнал российского 

права. 2012. №6.

6 Парций Я.Е. Что делать с Федеральным законом о техническом регулировании (пра
вовой аспект) // Новая правовая культура. – М.: 2009. – С.75-81.

ГЛАВА 1

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ

КОСВЕННОГО РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

1.1. Методы формирования административной политики

Влияние государственной администрации на социальные институты 

осуществляется в рамках предварительного, оперативного управления и 
контроля. Под предварительным управлением следует понимать выработку цели управления, прогнозирование и систему мер, необходимых 
для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от интересующей 
цели1. Административная политика относится именно к этой стадии 
управленческого цикла. 

Используемые в рамках неё методы – способы принятия оптималь
ных 
решений, 
не 
обладающие 
ни 
признаком 
властно
административного воздействия одного субъекта на другого (это произойдёт после принятия решения), ни обеспечением преобладания воли 
субъекта власти, так как оно возможно только в относительных правоотношениях. Эти приёмы носят подготовительный характер для упорядочения социальных процессов, задают общие параметры их функционирования. Они в правовых нормах не конкретизированы, ибо требуют 
определённого искусства в применении. Эти методы предназначены для 
решения нестандартных задач.

Методы административно-политического влияния содержательно 

направлены на стабилизацию различных отношений: деятельность дипломатических представителей – на развитие контактов с зарубежными 
странами и предотвращение международных конфликтов; федеральных 
экономических служб – на стабилизацию валютного обращения, поддержание курса рубля, структурную перестройку экономики и т.д. При 
их помощи только вырабатываются дальнейшие условия функционирования социальных институтов, когда исполнительная власть автономно 
решает, какими будут условия управляемой среды.

Методы государственного управления, как правило, применяются 

для реализации технологического административно-правового воздействия. Они основаны на «застывших» положениях, действия в рамках 
возникающих правоотношений носят репродуктивный характер. Когда 
в ходе обычной административной деятельности дела разрешаются в 
соответствии с существующими правилами и предписаниями, то мы 

1 Попов Г.Х. Проблемы теории управления. – М.: Экономика, 1974. – С.123.

имеем дело с управлением1, но программа действий Правительства РФ
одной из важных задач повышения эффективности деятельности органов государственной власти предусматривает запуск системы стратегического планирования, обеспечивающей координацию приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики в рамках 
формирования и реализации государственных программ2.

Иначе говоря, представлена другая сторона государственной жизни, 

где требуется принятие нестандартных решений, где разработанный в 
каждом отдельном случае проект может привести к новообразованиям. 
Это уже не сфера административного управления и руководства, а область административной политики. Однако и здесь применяются различные инструментальные методы воздействия в целях решения стратегических задач. Иначе говоря, «в управлении в материальном смысле 
объединяются, таким образом, два элемента, элемент правительства и 
элемент исполнения, первый из которых обнимает инициативу и распоряжение, а второй – исполнение предписанного»3. Не случайно Г.П. 
Щедровицкий подчёркивал, что политическая ситуация возникает, «когда две системы пытаются взаимно управлять друг другом, когда обе 
захватывают друг друга с претензией на управление, и обе не в состоянии этого сделать, и между ними развертывается столкновение. И вот 
когда наступает взаимное понимание, что каждая хочет управлять и 
каждая не может, они переходят к политической деятельности, и тогда 
начинается другая работа. Это следующий, более сложный тип действия»4, можно дополнить, включающий в том числе применения методов администрирования, когда консенсус управляемости достигнут, и 
требуется его реализация.

Н.М. Коркунов отмечал: «Только ф о р м ы властвования могут быть 

всецело определены законом, с о д е р ж а н и е актов властвования всегда и по необходимости остается в значительной части свободным, 
непредуказанным наперед законом. Правительство призвано осуществлять властвование именно в сфере внешних конкретных условий. Оно 
не может выполнить своей задачи механическим служением, пассивным 
подчинением закону. Оно должно руководиться в своей деятельности не 
только предписаниями закона, а политическими соображениями»5. Далее он справедливо подчеркивал, что непонимание под «политикой –

1 Shaffle A. Uber de№wisse№shaftliche№Begriff der Politik // Z. fur gesamte Staatswiss. 

Tubi№ge№. 1897. Bd 53. H.4. S.579.

2 Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2018 года. 

Утверждены Распоряжением Правительства РФ от 31.01.2013. 

3 Еллинек, Георг. Общее учение о государстве. – С.590.
4 Путеводитель по основным понятиям и схемам методологии Организации, Руковод
ства и Управления. Хрестоматия по работам Г.П. Щедровицкого. – М.: Дело, 2004. – С.18.

5 Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб.: 1897. Т.2. – С.1,2.