Государственное и муниципальное управление

ГОСУДАРСТВЕННОЕ
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

В.П. ОРЕШИН

Москва
РИОР
ИНФРА-М

УДК 
338(075.8)
ББК 
65.050.2я73
 
О63

ISBN 978-5-369-00785-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-004661-7 (ИНФРА-М)
ББК 65.050я73 

Орешин В.П.
Государственное и муниципальное управление: 
Учеб. пособие. — М.: РИОР; ИНФРА-М, 2011. — 158 с.

ISBN 978-5-369-00785-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-004661-7 (ИНФРА-М)

В учебном пособии в краткой и доступной форме рассмотрены все основные вопросы, предусмотренные государственным образовательным стандартом и учебной программой по специальности «Государственное и муниципальное 
управление».
Книга позволит быстро получить основные знания по 
предмету, а также качественно подготовиться к зачету и экзамену.
Рекомендуется студентам экономических факультетов.

Оригиналмакет подготовлен в Издательском Центре РИОР

Подписано в печать 17.01.2011.
Формат 70 × 100/32. Бумага типографская. Гарнитура «Newton». 
Печать офсетная. Усл. печ. л. 6,45. Уч.изд. л. 7,55. 
Тираж 1000 экз. Заказ 
Цена свободная.

Издательский Центр РИОР
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в.
E-mail: info@rior.ru
www.rior.ru

ТК 151160 – 9453 – 170111

Издательский Дом «ИНФРА М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в
Тел.: (495) 380-05-40, 380-05-43. Факс: (495) 363-92-12
E-mail: books@infra-m.ru     http://www.infra-m

О63

© В.П. Орешин, 2011

Раздел 1 
ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ

1. 
СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВА

Государство — особая суверенная территориальная организация политической власти общества, располагающая 
специальным аппаратом (включая аппарат принуждения), 
регулирующая общественные отношения с помощью правовых норм.
Основные признаки государства:
1. Территориальная организация населения. Государство 
имеет определенную территорию, являющуюся его пространственной основой. Власть государства распространяется на население, проживающее на данной территории.
2. Государственная власть — особая публичная власть, 
воплощенная в государственных органах и выполняющая 
функции управления и принуждения. Она осуществляется 
посредством органов, объединенных в единую систему — 
государственный аппарат, который наделен государственно-властными полномочиями (правом принимать обязательные для исполнения решения, прибегать к принуждению в целях их реализации).
3. Государственный суверенитет — свойство государства 
самостоятельно и независимо от других государств и иных 
организаций осуществлять свои внутренние и внешние 
функции.
4. Право. Государство осуществляет правотворческую 
деятельность, обеспечивает действие норм права на всей 
территории. В конституционных государствах деятельность 
государства и его органов  основана на нормах права.

Выделяются также дополнительные признаки государства: государственный язык, денежная единица, единое 
экономическое пространство, единая дорожно-транспортная, энергетическая, информационная система, единая 
система сбора налогов и т.д.
Государства делегируют международным организациям 
и надгосударственным органам управления свои права на 
добровольной основе. Распределение полномочий между 
органами государственной власти и управления осуществляется Конституцией и другими законодательными документами.
Государства:
1) устанавливают правовые рамки;
2) помогают развивать чувство самобытности, особенно 
когда их границы совпадают с территорией, занимаемой 
отдельной нацией;
3) обладают монопольным правом на принуждение, т.е. 
правом подавления преступности на собственной территории и защиты от внешней угрозы;
4) в сфере внешних отношений государство — инструмент достижения собственных целей в отношениях с другими государствами путем использования своей силы и 
могущества.

2. 
ТЕОРИИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ГОСУДАРСТВА

1. Теологическая теория. Возникновение государства 
объясняется волей сверхприродного существа (Бога). Постигнуть природу государства невозможно в силу его божественного происхождения. В современных условиях
эта теория несколько видоизменилась и нашла выражение 
в христианско-демократической концепции государства:
Гегель Георг Вильгельм Фридрих (1770–1831), Победоносцев Константин Петрович (1827–1907).
2. Теория общественного договора (контрактная теория 
государства). Государство является результатом свое

образного договора между суверенным властителем и подданными: люди добровольно передали часть своих прав 
специально созданному для их защиты и общественного 
порядка органу. Если договор заключается между уже правящими и остальной частью населения, имеет место договор подчинения; если между населением — договор объединения. Эта теория декларирует социальное предназначение государства: Эпикур (341–270 до н.э.), Гроций Гуго де 
Гроот (1583–1645), Гоббс Томас (1588–1679), Локк Джон 
(1632–1704), Руссо Жан Жак (1712–1778).
3. Теория насилия. Государство возникло в результате 
внешних завоеваний и политического насилия, которые 
приводят к углублению социального неравенства, образованию классов и эксплуатации: Дюринг Евгений (1833–
1921), Гумплович Л. (1838–1909), Оппенгеймер Ф. (1864–
1943).
4. Антропологическая теория. Государственная форма 
организации коренится в самой общественной природе человека — Аристотель (384–322 до н.э.): наилучшие формы 
государства — монархия, аристократия, полития (умеренная демократия); наихудшие — тирания, олигархия, охлократия (власть толпы).
5. Патриархальная теория. Государство возникло в процессе механического соединения родов в племена, племен —
в большие целостности, вплоть до государственных образований. На всех этапах сохраняется принцип патриархальной опекунской власти: Конфуций (ок. 551–ок. 479 до 
н.э.), Филмер Р. (1604–1653).
6. Марксистская теория. Государство возникает в результате деления общества на классы и отражает интересы 
господствующего класса. Образование частной собственности приводит к общественному неравенству, в результате чего общество раскалывается на антагонистические 
классы. Экономически господствующий класс создает государство для подчинения неимущих. Теория предполагает 
первичность экономических отношений.

3. 
ФОРМИРОВАНИЕ «ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО 
КАПИТАЛИЗМА»

Основой современного стиля управления общественным 
развитием является либерализм в его современном понимании, или неолиберализм. Представителем либерализма в 
классическом понимании является Д. Локк и его приверженцы. Представителем неолиберализма – М. Тэтчер.
В основе либерализма лежит свобода личности, защищенной правами на частную собственность, гарантом которой выступает государство. Право собственности трактуется 
либералами не само по себе, а при условии использования 
активов по назначению и в интересах правящего класса. 
Неолиберализм, в отличие от классической либеральной теории, признает идею свободы личности, гарантированную частной собственностью и свободным рынком, но 
не увязывает это с трудовой теорией стоимости. В XIX в. 
произошел переворот в экономическом мышлении: на 
смену трудовой теории стоимости пришла неоклассическая экономика, базирующаяся на предельной производительности и предельной полезности. Согласно ей, разные виды ресурсов (земля, труд, капитал) обладают разным 
уровнем производительности (доходности) в зависимости от 
уровня предложения на рынке. По логике этой теории если 
предложение на рынке труда находится на низком уровне, 
то уровень зарплаты, соответственно, вырастает, и наоборот. Если же на рынке мало капитала, то кредитные проценты будут высокими и т.д. 
Неолиберальная мысль получила второе рождение после Второй мировой войны (Фридрих фон Хайек, Милтон 
Фридмен и др.). С их точки зрения, свободе личности угрожало государство и его стремление контролировать все 
сферы человеческой деятельности. Кроме того, стала очевидна потребность в ограничении государственного влияния для предотвращения повторения экономического кризиса 1930-х гг. и дальнейшего геополитического соперничества стран. 

Для стабилизации международных экономических отношений были созданы международные институты — 
ООН, Всемирный банк, МВФ, Банк международных расчетов в Базеле. Либерализм того времени был призван создать баланс сил между государственной властью, бизнесом 
и общественными институтами (встроенный либерализм,
в рамках которого рыночные процессы и деятельность 
большого бизнеса и любых коммерческих организаций 
ограничиваются социальными и политическими рамками, 
контролируемыми государством). Государство занималось 
не только планированием, но и владело многими отраслями промышленности, активно вмешивалось в промышленную политику и определяло уровень социального благополучия, широко использовалась кейнсианская фискальная и монетарная политика. Наиболее яркие 
представители теории: Я. Тинберген, Р. Фриш и Р. Стоун.
В конце 60-х гг. XX в. на смену ей пришел неолиберализм 
в его современном понимании, который предполагает полное освобождение капитала от таких ограничителей, как 
государство или социальные институты. В результате проведения неолиберальной политики в конце 1970-х гг. доля национального дохода в распоряжении 1% наиболее богатых 
граждан Соединенных Штатов взлетела к концу столетия
до 15%. Доля национального дохода, приходящегося на 0,1% 
самых богатых граждан США, увеличилась с 2% в 1978 г. 
почти до 6% к 1999 г. Таким образом, можно утверждать, что 
неолиберализм — это экономическая теория, служащая интересам элиты буржуазии.
Неолиберализм на всем своем протяжении был подвержен кризисам. Однако его причины находятся внутри самих стран. В 1997–1998 гг. кризис разразился в ЮВА, в 
2001 г.— в Аргентине и Бразилии, в 1982, 1995 гг. — в Мексике. В России — в 1998 г. Неолиберализм — это бесконечные кризисы. Даже в США в 1987–1988 гг. разразился кризис на финансовых рынках. В 2000 г. — кризис на фондовом рынке, когда лопнул технологический пузырь. 

Причина нового этапа кризиса в мировой экономической системе состоит в неспособности финансовой
системы, базирующейся на частной собственности, эффективно управлять развитием мировой экономики. 
Один из механизмов действия неолиберальной концепции во всем мире состоит в том, чтобы заставить различные 
страны конкурировать друг с другом. У большинства стран 
проблема состоит в том, чтобы остаться конкурентоспособной в мире, который все больше реструктурируется по 
неолиберальной модели. 
Формой реального воплощения управленческих взаимосвязей выступает система управления, которая представляет собой единство объекта управления и субъекта управления, осуществляющего сознательное воздействие на объект управления с целью достижения поставленной цели. 
Между объектом и субъектом управления существует тесное диалектическое взаимодействие вследствие наличия 
прямых и обратных связей. Однако система как субъект 
управления по отношению к данному объекту сама является объектом или одним из элементов объекта, управляемого другим субъектом.
В период переходного процесса необходимо жесткое государственное управление экономикой, особенно в тех отраслях, которые входят в состав производственной инфраструктуры (транспорт, связь, информационная система, 
энергетика, банки).
Критерием эффективности государственного управления является обеспечение наибольшей эффективности 
(рентабельности) предприятий реального сектора экономики. 

4. 
ШКОЛЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Возникновение науки государственного управления 
восходит еще к Древнему Китаю: вопросы управления обществом, отношения между различными социальными 

группами, царствами — вот что преимущественно интересовало философов Древнего Китая. 
В памятниках древнеиндийской культуры, таких как «Законы Ману», также содержится множество поучительных, 
назидательных высказываний о правильном управлении.
Проявлялся значительный интерес к управлению и в 
античные времена (Платон «Политик»).
Становление науки государственного управления связано с курсами «камеральных» наук, которые читались в университетах Авст рии и Германии в XVII в. (Kameralien —
нем. «наука государственного управления»).
Первые работы по камеральным наукам:
1) четырехтомный «Трактат о полиции» королевского 
комиссара в Шатле Николаса де ла Марс (1707–1738), родоначальника «полицейских наук», изучающий организационную структуру административных служб и пути улучшения их работы;
2) «Теория государственного управления» в восьми томах Лоренца фон Штейна (1866–1884);
3) трактат «О полиции и муниципалистах» Жака Пеше 
(1789 г.), где резко критиковалась бюрократия;
4) «Принципы государственного управления» ЧарлзаЖана Боннена (1812). 
Первой серьезной работой в области науки государственного управления, созданной на собственной концептуальной основе, стали «Очерки об администрации» (1845) 
Александра Франсуа Вивьена. По его предложению была 
создана школа администрации.
В конце XIX и в начале XX вв. государство выполняло 
преимущественно охранительные функции, изучение проблем государственного управления осуществлялось в пределах зародившейся науки административного права, рассматривавшейся как совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных 
отношений, возникающих в связи с деятельностью органов 
государственного управления, а также осуществлением 
другими государственными органами управленческой деятельности внутриорганизационного характера.

В Германии и Италии наука административного права сближается с наукой государственного управления;
в США — ограничивается исследованием вопросов правового регулирования в области государственного управления.
Основоположником американской школы науки государственного управления является профессор Вудро 
Вильсон (1856–1924), ставший впоследствии президентом США. Вильсон считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого политического аппарата. Задача государственного 
аппарата – оперативное и компетентное проведение в 
жизнь решений политических лидеров, избранных народом. Политикам необходимо контролировать деятельность 
управленцев, чтобы обеспечивать развитие демократии; 
управленцы не смогут вмешиваться в политику и будут 
действовать в направлениях, указанных политиками.
В. Вильсон обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного управления, сформулировал требования к подбору государственных служащих по их профессиональной компетентности, разработал 
модель «административной эффективности», предложив использовать в государственном управлении методы организации и управления, применяемые в бизнесе.
Школа поведенческих или бихевиористских наук в сфере 
государственного управления сформировалась после Второй 
мировой войны на базе развития социологической и психологической наук с целью повышения эффективности деятельности организации за счет увеличения эффективности ее человеческих ресурсов (Ренсис Лайкерт, Фредерик 
Герцберг, Дуглас Макгрегор, Абрахам Маслоу).
Лайкерт и Герцберг утверждали, что наряду с удовлетворением физических, необходимо думать о способах удовлетворения психологических потребностей, чувства ответственности и завершенности труда работников.