Журнал Российского права, 2003, № 10


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

                  Только то общество, в котором народ пользуется верховной властью, есть истинное вместилище свободы...
Цицерон




Содержание

Наши интервью
Развитие избирательного права укрепляет гражданское общество.
Интервью с Председателем Центральной избирательной комиссии РФ А. А. Вешняковым....3
Российское законодательство: состояние и проблемы
Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству ...11

Верещагина А. В. Новеллы Уголовнопроцессуального кодекса РФ: концептуальный аспект ........24
Комментируем действующее законодательство
Балабкин С. И. К вопросу о порядке назначения руководителей органов МВД в Российской Федерации........31

Рогалев Р. О. Проблемы ответственности за преступления в сфере банковской деятельности .......37

Насонов А. М. Реализация имущества должников в порядке принудительного исполнения судебного решения .......................45

Щербинин А. Г. Особенности договора долевого участия граждан в строительстве жилья для личных нужд ...............54
    Мнение юриста-практика Сидякин А. Г. Конституционно-правовая ответственность кандидатов за нарушения избирательного законодательства ..............60
Теория права
Миронова Т. К. Перспективы становления отрасли социального права .........................67


Журнал российского права №10 — 2003

Давыдова М. Л. О юридической природе нормативно-правовых предписаний: основные научные концепции ..............7 5
Рукавишникова И. В. Некоторые особенности метода правового регулирования финансовых отношений ....................85
Трибуна молодого ученого
Карлин А. А. Процедура преобразования акционерного общества: теория и практика ............92
Парламентский дневник
Законодательство об оплате труда: будет ли введен почасовой минимум? Слушания
в Государственной Думе ......103
Из опыта международных организаций
Кулматов Т. Ш., Сластунина О. А.
Правовой режим перемещения граждан государств —
участников СНГ ..............109
Право и культура
Певцова Е. А. Правовое воспитание и формирование правосознания в России ....................122
Из истории российского права
Курысъ Н. В., Тищенко С. Г. Концессия и концессионное право периода новой экономической политики
(20—30-е гг. XX века) .......134

Юридическая жизнь. Хроника
Актуальные проблемы охраны окружающей среды и развитие российского законодательства (По материалам научно-практической конференции) .........147

Юрист, ученый, публицист. Профессору А. Я. Сухареву — 80 лет .... 155

Поздравляем с юбилеем Н. И. Матузова! .............157
Из опыта зарубежных стран
Сакович О. М. Правоотношения супругов по зарубежному законодательству ............159
Рецензии
Гриненко А. В. Первый энциклопедический словарь российского процессуального права (Процессуальное право: Энциклопедический словарь /
Колл. авт.) .................169

Тихомиров Ю. А. Актуальное исследование истоков отечественного парламентаризма (Онишко Н. В.
Парламентаризм и парламентское право в политико-правовой мысли дореволюционной России) .....171

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в свет ......................173

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 133.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 175.

НАШИ ИНТЕРВЬЮ






Развитие избирательного права укрепляет гражданское общество

  На вопросы «Журнала российского права» отвечает Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, кандидат юридических наук Александр Альбертович Вешняков.





  — Александр Альбертович, как вы оцениваете современное состояние российской избирательной системы? В последнее время избирательное законодательство развивалось очень высокими темпами. Можно ли утверждать, что пришло время остановиться на достигнутом, или время реформ еще не прошло?
  — Действительно, избирательное законодательство развивалось очень активно, особенно в последние два года. Но точкой отсчета в его реформировании можно считать 1993 год. Именно тогда была создана и Центральная избирательная комиссия — специальный орган, главная функция которого — организация и проведение федеральных выборов, контроль за соблюдением избирательного законодательства, обобщение опыта и разработка предложений по его совершенствованию.
  С моей точки зрения, сегодня избирательное право России довольно развито и соответствует международным стандартам. Доста
точно сказать, что действующие федеральные законы конкретизируют принципы обязательности и периодичности выборов, создают правовые механизмы по обеспечению независимости избирательных комиссий, возможность общественного контроля за всеми этапами выборов, особенно при проведении голосования, подсчете голосов и подведении итогов. Предпринят ряд законодательных мер по обеспечению равного статуса кандидатов, в частности — равного доступа к СМИ, по защите права граждан на объективную информацию во время выборов. То есть избирательное законодательство воплотило идеи демократии, политических прав и свобод граждан в конкретные пра

Журнал российского права №10 — 2003

3

вовые институты и процедуры, юридические гарантии и механизмы гражданского контроля за деятельностью властных структур.
  В 2000 году опыт применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ряда других законов о выборах был обобщен в докладе ЦИК «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах».
  Дело в том, что 1999—2000 годы были весьма насыщены политическими событиями. Прошли избирательные кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва и Президента Российской Федерации, выборы в законодательные и исполнительные органы государственной власти 40 субъектов Российской Федерации, 440 муниципальных выборов, пять референдумов в субъектах Федерации и 23 местных референдума. Подобный богатейший опыт требовал осмысления. Системный анализ позволил определить «болевые точки» и наметить задачи по устранению тех негативных явлений, которые присутствовали в избирательном процессе на тот момент. Стало очевидно, что нормы избирательного права требуют корреляции с нормами иных подотраслей конституционного права, и особенно — содержащимися в законодательстве об общественных объединениях.
  Законодательство о выборах стало развиваться по пути комплексного совершенствования. С одной стороны, шла работа по разработке и принятию новых законов, с другой — вносились изменения и дополнения в уже действующие законодательные акты. Так, за последние два года были утверждены новые редакции федеральных законов — «Об основных гарантиях избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», приняты новые федеральные законы — «О политических партиях», «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», а также внесены изменения в законы, которые связаны с выборами. Это, в частности, федеральные законы «Об общественных объединениях», «О средствах массовой информации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О рекламе», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс РФ. В перспективе возможна разработка Избирательного кодекса. Однако это — вопрос не только времени, но и практики.
    Именно поэтому я не стал бы утверждать, что совершенствование избирательного законодательства завершено, хотя дальнейший процесс вряд ли потребует таких масштабов, как в 2001—2003 годах. Его развитие и совершенствование будет идти параллельно с развитием, совершенствованием, укреплением институтов демократии, прав и свобод граждан.
    — Федеральный закон 2001 года «О политических партиях» разрабатывался при непосредственном участии ЦИК. в чем его актуальность?
    — Несмотря на то, что избирательное законодательство не стоит на месте, споры о том, по какой избирательной системе должны проводиться выборы депутатов Государственной Думы, не прекращаются. Звучат предложения о переходе на мажоритарную систему либо о се

4

Журнал российского права №10 — 2003

  рьезном реформировании смешанной избирательной системы. Подобная точка зрения мотивируется необходимостью «раскрытия» списков кандидатов, формируемых избирательными объединениями, блоками, а также тем, что пропорциональная система выборов будто бы не соответствует роли и месту современных политических объединений в политической жизни общества. С необходимостью «раскрытия» списков согласен, но отменять пропорциональную систему для этого не надо. Применяемая на выборах депутатов Государственной Думы смешанная избирательная система прошла проверку на конституционность и вполне позволяет отражать электоральные предпочтения граждан Российской Федерации. Более того: она способствует становлению и развитию политических партий. Ведь в чем суть пропорциональной системы выборов? В том, что каждая партия получает в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее кандидатов на выборах. Новый Закон «О политических партиях» должен помочь дальнейшему становлению и развитию политической системы в нашей стране. Эффективность пропорциональной составляющей смешанной избирательной системы снижали партии-однодневки, создающиеся специально к выборам, политические объединения с неясными источниками финансирования, блоки, выдвигающие в составе списков никому не известных или скандально известных кандидатов, а также разгул «черного пиара». Закон «О политических партиях» и соответствующие изменения в законах о выборах призваны защитить от этого участников избирательного процесса.
   Партии — универсальный политический институт, связывающий государство и граждан, обеспечивающий представительство различных социальных интересов в госу

5

дарственных институтах, выражающий волю избирателей относительно политического курса и экономического развития страны. Вполне оправданно, что законодатель проявляет к ним повышенные по сравнению с иными общественными объединениями требования, особенно в период выборов. Это, как известно, финансовая прозрачность, соответствие уставных целей демократическим принципам, ответственность перед избирателями и т. п. Основные положения Закона о партиях направлены на соблюдение данных требований. Что касается роли и места той или иной партии в общественной жизни общества, то критерий здесь один — количество голосов избирателей. Те партии, что докажут в ходе выборов свою состоятельность, по новому законодательству получат значительные привилегии. Они будут в течение четырех лет финансироваться государством и смогут выдвигать на всех выборах своих кандидатов без сбора подписей и внесения залога. Кроме того, парламентское большинство, вероятно, будет участвовать и в формировании Правительства. К этому склоняется Президент Российской Федерации.
   Да, пропорциональную систему надо совершенствовать. В настоящее время при победе на выборах той или иной политической партии, блока в депутаты автоматически проходят кандидатуры из начала партийного списка, который утверждает партия, а зачастую — партийные функционеры. Не исключается возможность покупки места в этой части списка. Поэтому в интересах избирателей было бы разумнее дать им право голосовать и за партию, и за ее конкретных кандидатов. Мне думается, подобный вариант более полно отвечает демократическим принципам, и ЦИК предлагала внести соответствующие изменения в закон. К сожалению, Госдума такую поправку не пропустила.

Журнал российского права №10 — 2003

  — В чем вы видите роль Центральной избирательной комиссии на региональных выборах? Несет ли она ответственность за положение дел на них? Какие новые возможности воздействия на избирательные комиссии субъектов Российской Федерации появились у ЦИК?
  — ЦИК не является вышестоящей комиссией на региональных выборах. Однако правовой механизм, закрепленный законодательно, теперь позволяет нам контролировать соблюдение федеральных стандартов при их проведении. Представители ЦИК могут присутствовать на региональных выборах в роли наблюдателей и, в случае нарушений прав граждан, могут применять меры по их устранению, вплоть до отмены незаконных решений избирательных комиссий субъектов Федерации. Так было, например, в Калмыкии. Но, повторю, наши действия ограничены рамками контрольных функций, и основная цель — не диктовать, что и как надо делать, а помогать. Помогать людям, работающим на местах, нашим коллегам, если хотите — соратникам, избежать ошибок или оперативно исправить их.
  В настоящее время нижестоящие избирательные комиссии формируются при обязательном участии вышестоящих. Так, ЦИК имеет право предложить в состав избирательной комиссии субъекта РФ двух кандидатов, обязательных для назначения региональным органом власти. Мы также предлагаем кандидата на должность председателя избирательной комиссии субъекта Федерации, и если его тайным голосованием избирают его коллеги, он становится председателем. Избирательные комиссии субъекта РФ утверждают составы окружных и территориальных избирательных комиссий и их председателей, а территориальные — участковые комиссии.
  Летом нынешнего года истек срок полномочий избирательных комис

6

сий в 70 субъектах Федерации. В их формировании, назначении председателей ЦИК приняла самое активное участие. При этом речь ни в коем случае не шла об ограничении самостоятельности комиссий субъектов Федерации либо о желании подмять их под себя. Наоборот: участие Центризбиркома в формировании региональных комиссий делает их более независимыми от местных чиновников.
  Когда мы говорим о том, что централизация в работе избирательных комиссий помогает сделать этот институт более демократичным, то мы имеем в виду и повышение ответственности коллегиальных органов. Кроме того, новое законодательство предусматривает персональную ответственность членов комиссии, вплоть до прекращения полномочий по решению суда. Это тоже очень важный момент, ведь в избирательных комиссиях во время выборов работает до миллиона человек. Без персональной ответственности крайне сложно добиться четкого соблюдения буквы Закона каждым из них.
   — Наверное, многое зависит и от соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам о выборах. Ведется ли такая работа? Может ли ЦИК влиять на этот процесс?
  — Да, конечно, работа по приведению законов субъектов Федерации в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ведется. По закону за ЦИК закреплена возможность правовой экспертизы законодательных актов субъектов Российской Федерации. В случае их несоответствия федеральным избирательным стандартам они должны быть изменены или отменены. Если такового решения не последует, Президент вправе издать специальный указ на сей счет. Как видим, механизм контроля серьезный, что

Журнал российского права №10 — 2003

и позволяет стимулировать процесс приведения законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством.
  Проблема здесь в другом. При переходе на пропорциональную систему выборов на местах чаще всего копируется механизм избрания депутатов Государственной Думы. Прежде всего это касается голосования по партийным спискам. Как я уже говорил, от избирателя не зависит, кто из кандидатов партийного списка получит депутатский мандат в первую очередь. Мы же предлагаем идти в сторону «прозрачности», то есть позволить избирателям голосовать и за партию, и за отдельных ее кандидатов в списке. Уже есть примеры, когда законодатели пошли по этому пути. В Калмыкии, Тверской области, Липецкой сочли такой подход более демократичным.
  Другой спорный момент — процентный барьер. Как известно, партиям на федеральных выборах надо преодолеть пятипроцентный барьер, но некоторые субъекты Федерации пытаются поднять его до десяти процентов. Мы считаем, что это может привести к искусственному созданию двухпартийной системы в регионах. Кое-где из популистских соображений пытаются уменьшить размер избирательного фонда до 100 тысяч рублей, что не позволяет кандидатам вести избирательную кампанию нормально. Чтобы избежать подобных несуразностей, Центральной избирательной комиссией подготовлен модельный закон о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Он достаточно полно охватывает все моменты, в той или иной мере относящиеся к организации выборов на местах. Я думаю, это вполне корректный, демократичный способ воздействия ЦИК на законотворческие процессы в регионах, и наиболее эффективный — тоже.

  — Александр Альбертович, говоря о том, что федеральное законодательство о выборах соответствует нормам международного права, вы, конечно, прежде всего имели в виду его демократичность. Согласуется ли с этим утверждением введение 15-процентного избирательного залога? Нет ли здесь опасности введения имущественного ценза?
  — Нет, никакой опасности я не вижу. И вот почему. Во-первых, избирательный залог не единственная форма возможности регистрации, а одна из форм. Нет денег? Пожалуйста — собирайте подписи. Таким образом, кандидату дается право выбора, законодательно закреплена альтернатива, что уже демократично. Кроме того, даже и по российским меркам 15 процентов — это не такая уж большая величина. Если речь идет о партийных списках, то в данном случае предельная величина избирательного фонда составляет 250 млн рублей, и, следовательно, 15 процентов равны примерно 37,5 млн рублей. В одномандатном округе максимум равен 6 млн рублей, и значит, залог составит 900 тыс. рублей. И это ведь не личные средства кандидатов. Залог вносится из избирательного фонда. Так что ни о каком имущественном цензе речи не идет. Образно говоря, и олигарх, и пенсионер имеют равное право воспользоваться средствами, собранными на избирательную кампанию.
  Почему законодатель в ходе реформы избирательного права счел необходимым ввести избирательный залог? Институт сбора подписей был значительно дискредитирован деятельностью различных «фирм», подделывающих подписи избирателей, предоставляющих поддельные подписные листы. Вряд ли серьезное влияние на эти процессы могли оказать, скажем, ограничение мест сбора подписей или ужесточение проверок подлинности подписных листов. А предложение нотариально
Журнал российского права №10 — 2003

7

го заверения подписей и вообще было воспринято как ограничение права на участие в выборах. Наиболее приемлемой оказалась альтернативная мера — внесение избирательного залога. Полагаю, что она не только не противоречит принципам демократии, но и укрепляет их. В случае, если партия или кандидат получают поддержку трехпяти процентов избирателей, сумма залога им возвращается. То есть залог для авторитетных партий и кандидатов не проблема.
  — Насколько эффективен, на ваш взгляд, предусмотренный новым законодательством механизм противодействия использованию на выборах административного ресурса?
  — Прежде чем ответить на этот вопрос, я хотел бы сделать небольшое замечание. Такое явление, как использование административного ресурса в ходе выборов, свидетельствует о том, что мы недалеко ушли в демократическом развитии. Что в нашем обществе низки политическая культура, правосознание. Поэтому необходимы соответствующие правовые ограничения.
  Первое из них общеизвестно: если должностное лицо регистрируется в качестве кандидата, оно должно уйти в отпуск. Исключение сделано только для Президента страны, поскольку подобное не предусмотрено Конституцией. Второе: усилены административная и уголовная ответственность должностных лиц в случае нарушения законов о выборах. Действующим законодательством предусмотрены не только штрафы, но и столь серьезная санкция, как лишение свободы на срок до четырех лет. Третье: усиление роли партий — это тоже форма противодействия использованию административного ресурса. У политических объединений, блоков больше сил по сравнению с независимыми кандидатами, вступающими в борьбу в одиночку. Следующий сдерживающий

фактор — введение избирательного залога. Имея в руках рычаги власти, можно под различными предлогами препятствовать сбору подписей избирателей, не принимать подписные листы у неугодных кандидатов, но при внесении залога кандидат уходит от административного давления.
    — Изменения в Законе «О средствах массовой информации» вызвали острую полемику. Наряду с понятием «предвыборная агитация» он вводит понятие «информирование избирателей». В ряде случаев их сложно различить. Кроме того, журналистам теперь нельзя комментировать ход выборов, давать оценку деятельности кандидатов. Как эти изменения скажутся на работе СМИ? Насколько вводимые ограничения согласуются с гарантированной Конституцией РФ свободой слова, свободой средств массовой информации?
    — Наша точка зрения: изменения в Законе о СМИ ни в коей мере не ограничивают свободу слова, более того — они нацелены на защиту журналистов от политического давления, от произвола чиновников. Кроме того, новые требования к освещению хода выборов наносят удар по «черным» технологиям, что очень важно с точки зрения соблюдения прав граждан на получение правдивой и объективной информации. Основной закон страны гарантирует не только свободу слова, но и свободу выбора, а это значит, что нельзя допускать манипулирования общественным мнением с помощью СМИ.
    А между тем, если мы вспомним предыдущие выборы в Государственную Думу, то на ум первым делом приходит фамилия скандально известного «телекиллера». Кто и по какому праву решил, что именно такая информация, такого качества, в таком объеме нужна избирателям? А как соотносится с демократическими принципами, в том числе и с правом граждан на 8

Журнал российского права №10 — 2003

информацию, то явное предпочтение, которое отдавали СМИ одному-двум кандидатам, одной или двум партиям? Это не что иное, как нарушение принципа равенства кандидатов. Именно поэтому новая редакция Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает — и это, по-моему, совершенно правильно и обоснованно — разделение понятий «предвыборная агитация» и «информирование избирателей». Согласен: в законодательстве других стран нет подобного подхода, но, как я уже говорил, это вопрос уровня политической культуры общества, уровень демократической зрелости. Если он недостаточно высок, требуются различные правовые меры.
  Одной из таких мер является возможность добиться через суд приостановления выпуска газеты или телерадиовещания в случае нарушений законов о выборах. Однако это возможно, только если нарушения были неоднократными, средство массовой информации за них наказывалось и получало предупреждения о недопустимости подобных нарушений впредь и, самое главное, если они были доказаны в суде. То есть возможность произвола в отношении СМИ исключена.
  Я думаю, определенный эффект для борьбы с «черным пиаром» даст возможность приостановки выпуска СМИ, нарушающего избирательное законодательство. Эта норма никоим образом не противоречит Конституции РФ. Давайте посмотрим на статью 55, которая говорит о том, что в целях защиты конституционного строя, прав и интересов граждан могут вводиться определенные ограничения. Приостановление деятельности — это серьезное ограничение для СМИ, но оно зафиксировано в законе. А если не делать никаких ограничений, что тогда? Можно любые средства бро

сать на избирательную кампанию, с помощью этих средств манипулировать общественным сознанием и формировать власть таким образом?
    Избирательные комиссии могут бороться с незаконным ведением агитации, использованием в этих целях СМИ и с помощью общественного мнения. Существуют же понятия «профессиональная этика журналиста», «правила политической борьбы», «честные выборы»... ЦИК, например, поддержала инициативу ряда политических партий, центральных СМИ, пиар-сообществ о заключении договора о корректном поведении во время выборов. Создается специальный Наблюдательный совет. Необходимость борьбы с «черным пиаром» осознана самими журналистами, политиками, политтехнологами. Это — наглядное свидетельство роста политической культуры. И, смею надеяться, совершенствование, развитие законодательства также влияет на эти процессы.
    — Правовая культура предусматривает и такое понятие, как «активность избирателей». Существуют ли в настоящее время опасения низкой явки на избирательные участки в день выборов? В какой степени на активность избирателей влияет убеждение, что «от меня ничего не зависит», «все решено заранее»?
    — Совершенно верно. Чем выше активность избирателей, тем авторитетнее власть, объективнее рейтинг той или иной политической партии. И я не думаю, что на нынешних парламентских выборах явка избирателей будет ниже, чем на предыдущих. Мы прогнозируем ее на уровне 60—65 процентов. Внутриполитическая и экономическая обстановка в стране достаточно стабильная, за последнее время не происходило каких-либо событий, способных отвернуть население от выборов. Да и партии, учитывая те изменения в законодательстве, о которых мы говори-9

Журнал российского права №10 — 2003

ли, будут на нынешних выборах более активны, более заинтересованы в получении максимально большего числа голосов избирателей.
  Выборы в нашей стране — это давно уже не спектакль, не политическое шоу одной партии-гегемона. Выборы стали альтернативными, они проходят с периодичностью и в сроки, установленные законом. В составы избирательных комиссий входят представители партий, участвующих в выборах. В день голосования на всех избирательных участках находятся наблюдатели. В их присутствии происходит подсчет бюллетеней, они получают заверенные копии протоколов по итогам голосования. Все данные с каждого избирательного участка о количестве голосов, набранных той или иной партией, блоком, кандидатом, в течение суток после голосования будут размещаться в Интернете, и любой наблюдатель, любая партия легко может сверить их со своими данными. Выборы становятся все более прозрачными, что должно способствовать росту доверия избирателей, их активности. И очень важно, что такие условия проведения

избирательной кампании, такой механизм голосования, подведения итогов выборов регламентированы законодательно.
  Нынешние выборы в Государственную Думу позволят на практике оценить новые положения избирательного права. Но уже сейчас можно говорить о том, что завершился очень важный этап электоральных процессов в Российской Федерации, который начался еще в конце 80-х годов, когда в стране состоялись первые альтернативные выборы. Эти процессы получили свое правовое оформление в новой Конституции Российской Федерации, а позднее — в целом ряде законов, которые дополнялись и совершенствовались. Тенденции расширения гражданских прав и свобод, вовлечения все большего числа граждан Российской Федерации в процесс демократических преобразований, более полного внедрения институтов народовластия в нашей стране стали необратимыми.

Любовь Клюшкина, специальный корреспондент «Журнала российского права»

£1



РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ




&

Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству

В. Г. Вишняков

  В связи с началом административной реформы в стране количество предлагаемых вариантов реформирования государственного аппарата увеличивается буквально с каждым днем. К их разработке подключились политологи, экономисты, социологи, представители других наук. Наметился широкий концептуальный разброс. Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, соответственно — ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным; другие считают административную реформу средством исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти в целом; третьи ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан.
  Однако для всех вариантов административной реформы характерно отсутствие четко обозначен
Вишняков Виктор Григорьевич — заведующий отделом по правовому обеспечению сотрудничества государств — участников СНГ ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

ной цели. Назначение реформы по замыслу, например, некоторых политологов — ответить на многочисленные вызовы внешней среды. Соответственно ее объектом становится широкий круг вопросов — начиная от пенсионного обеспечения государственного служащего и кончая глобализацией мировых процессов, ломающей узкие рамки национально-государственных границ. Вместе с тем упускается из виду, что речь идет именно об административной реформе, иными словами — о реформировании системы органов исполнительной власти.
  В данной статье делается попытка рассмотреть некоторые содержательные аспекты административной реформы, этапы ее становления и развития, а также методологические подходы, позволяющие определить правильные направления развития реформы.

Становление и развитие концепции административной реформы в 1991—2003 гг.

  Концепция административной реформы, понимаемая как система последовательно осуществляемых комплексных мер по реализации единой концепции реформирования системы органов исполнительной власти, сформировалась в России к 1997 году. Однако основные элементы и направления административной реформы стали складываться

Журнал российского права №10 — 2003

11

начиная еще с 1991 года. Во многом это происходило стихийно.
  В 1991—1993 гг. в связи с приватизацией некоторых отраслей народного хозяйства ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются смешанные государственно-частные компании (акционерные общества «Газпром», «Лукойл» и др.), а также принципиально новые государственные органы — государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная налоговая служба, федеральное казначейство.
  Изменениям подверглась и действовавшая на тот момент система федеральных органов исполнительной власти. Они были настолько существенными, что потребовалась новая классификация государственных органов. Указом Президента РФ от 12 мая 1992 г. «Об упорядочении системы государственного управления»¹ устанавливались следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.
  Формально причинами реорганизации системы государственных органов провозглашались принципиальные изменения в политическом и экономическом строе. Так, например, Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»* ² ставил своей целью формирование отвечающей этапу радикальных экономических реформ рациональной структуры центральных органов исполнительной власти. Но фактически перестройка системы органов сводилась к очередным организационным их преобразованиям: укрупнениям и

  1См.: Ведомости РФ. 1992. № 21. Ст. 1160.

  ² См.: САПП РФ. 1992. № 14. Ст. 1091.

слияниям с целью усиления контроля за ними, решения кадровых вопросов и др.
  Подготовка и принятие Конституции РФ 1993 г. придали новую энергию процессу организационных преобразований. Анализ первого президентского Послания (1994 г.), которое называлось «Об укреплении Российского государства»³, позволяет сделать вывод о том, что «кадровые разборки» продолжались. Главный упор в указанном Послании делался на обвинения «старой номенклатуры» в том, что именно она виновна во всех кризисах, охвативших все сферы жизни общества. Было высказано предложение о принятии закона о федеральной государственной службе.
  В Послании 1995 г.⁴ главное место также было отведено проблемам кадровой политики. В Послании 1996 г.⁵ последовательно проводилась мысль о том, что в государственном аппарате остается большой процент служащих, свыкшихся с номенклатурными принципами безответственности и приспособленчества. В связи с этим делался вывод, что единственным реальным выходом из кризиса становится использование формирующихся рыночных институтов и стимулов, опора на свободную самоорганизацию общества.
  Президентское Послание 1997 г. вновь сменило акцент. Главным препятствием развития нового экономического строя, новой политической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата. Говорилось о том, что абсолютное боль

 ³ См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1994.

 ⁴ См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1995.

 ⁵ См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1996.

Журнал российского права №10 — 2003

12