Журнал Российского права, 2003, № 5

Журнал российского права № 5  — 2003

Содержание

Издатель:
Юридическое издательство
«Норма»

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

РОССИЙСКОГО ПРАВА

5

2003

(77)

Российское законодательство:
состояние и проблемы

Иванов В. П. Реформирование государственной службы: вопросы
и перспективы .......................................................3

Игнатьева И. А.  Отражение конституционных норм в экологическом
законодательстве России:
проблемы законодательной
техники ....................................................................... 10

Игнатюк Н. А., Шептулина  Н. Н.
О государственном управлении
охраной труда ....................................................... 18

Комментируем действующее
законодательство

Усков О. Ю. Проблемы гражданской
правосубъектности государственных
органов и органов местного
самоуправления .................................................. 27

Кухарук В. В. Об ответственности
за посягательство на здоровье
населения и общественную
нравственность .................................................... 37

Теория права
Бахрах Д. Н. Конституционные
основы действия правовой нормы
во времени................................................................ 40

Белоносов В. О., Колесников Е. В.
Критерии истинности результатов
толкования уголовнопроцессуальных норм .................................................................... 54

Пудовочкин Ю. Е. Источники
уголовного права Российской
Федерации ............................................................... 64

Сравнительноправовые
исследования
Лукашук И. И. Участие федеративных
государств в международных договорах ................................................................................... 76

Спектор Е. И. Судебный прецедент
как источник права .......................................... 86

Правовые новеллы:
оценка и комментарий
Устинова Т. Д. Расширение уголовной ответственности за незаконное предпринимательство ........................ 97

Человек должен найти
в праве свой разум.

Г. Гегель

Журнал российского права №5 — 2003

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 163.

Трибуна молодого ученого
Робинов А. А. Ограничения свободы
СМИ и борьба с терроризмом .............. 103

Толмачева О. Н. Унификация в сфере
международного коммерческого
арбитража путем разработки
типовых законов .............................................. 109

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Март 2003 года................................................. 114

Устранение коллизий в экологическом законодательстве. Слушания
в Государственной Думе ........................ 119

Из опыта зарубежных стран
Меньших А. А. Защита прав незаконно заключенных или осужденных
в уголовном процессе Франции ......... 124

Россия и международноправовое
пространство
Документы Совета Европы. Тексты
и комментарий. Выпуск 15й ............... 130

Из истории российского права

Абдуллин А. И. Об истоках международного частного права
в России ................................................................... 142

Юридическая жизнь. Хроника

В чем корни терроризма? «Круглый
стол» в Совете Федерации ................... 149

«Конституция как символ эпохи».
Международная научная конференция в МГУ им. М. В. Ломоносова ...... 153

Рецензии

Никитина Е. Е. Системный взгляд
на науку конституционного права
(Авакьян С. А. Библиография
по конституционному и муниципальному праву России) ..................... 156

Когамов М. Ч., Рябцев В. П.
Эффективное правосудие —
веление времени (Мами К. А.
Проблемы становления и развития
судебной власти в Республике
Казахстан) ......................................................... 158

Новые книги

Издательство «Норма» выпустило
в свет .......................................................................... 161

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 152.

Журнал российского права № 5  — 2003

Проводимые реформы в федеральных органах государственной
власти предусматривают модернизацию власти в целом. Ее структура
должна быть логично устроена, а госаппарат — стать надежным проводником в реализации экономической
политики, что возможно в результате качественного реформирования
государственной службы.
Несмотря на значительный объем
действующего законодательства о
государственной службе, в нем не
решены важнейшие задачи ее правового регулирования:
— недостаточно четко определена законодательная компетенция
РФ и ее субъектов в сфере государственной службы;
— не сформирован механизм реализации базового принципа организации государственной службы —
принципа служения государству;
— не обеспечена взаимосвязь
между различными видами государственной службы;
— не установлены законом надежные правовые и социальные гарантии для государственных служащих;
— не сформирована система управления государственной службой.
Эти общие недостатки правового
регулирования государственной
службы можно и нужно устранить,
ориентируясь на создание на этой

Реформирование государственной службы:
вопросы и перспективы

В. П. Иванов 

основе стабильной унифицированной нормативноправовой базы государственнослужебных отношений на уровне закона, путем разработки новых норм с определением
первоочередных приоритетов правового обеспечения государственной службы.
Законодательство в данной области должно обеспечить максимально
полное и непосредственное регулирование отношений государственной службы в федеральных органах
государственной власти и иных федеральных государственных органах, образованных в соответствии с
Конституцией РФ; создать условия
для правового регулирования государственной службы в органах государственной власти субъектов РФ и
иных государственных органах, образованных в соответствии с конституциями (уставами) субъектов
РФ, по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее
субъектов и требующим единообразного регулирования; определить
необходимые взаимосвязи государственной службы и муниципальной
службы.
В последнее десятилетие в Российской Федерации проходит процесс формирования новых  законодательных основ государственной
службы — важнейшего механизма
государственного управления в современных условиях. Использование накопленного опыта правового
регулирования государственной
службы и функционирования госуРОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Иванов Виктор Петрович — заместитель
Руководителя Администрации Президента
Российской Федерации.

Журнал российского права №5 — 2003

дарственного аппарата в целом, имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, — обязательное условие качественного реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
Начиная с 1997 года, направления
реформы государственной службы
находят отражение в ежегодных
посланиях Президента России Федеральному Собранию. 15 августа
2001 г. Президентом Российской
Федерации  была утверждена Концепция реформирования системы
государственной службы Российской Федерации и План первоочередных мероприятий по ее реализации1. Одновременно была образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы
Российской Федерации. Во исполнение указанных решений Указом
Президента Российской Федерации
от 19 ноября 2002 г.  № 1336  была
утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации
(2003—2005 годы)»2, определившая
комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых, кадровых и методических основ государственной службы. Показательно, что первым в числе главных направлений ее реформирования в Программе определено создание комплексной нормативноправовой основы регулирования государственной службы Российской
Федерации. Иные направления реформирования тесно связаны и, в
конечном счете, зависят от того, какой будет ее нормативноправовая
основа.
Принципиально, что Концепция —
это не только политические положения о приведении системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в

соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями. Данный документ следует одновременно рассматривать и как модель правового регулирования государственной службы. В ней определены основные правовые формы, главный
смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.
К числу ведущих положений Концепции следует отнести идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации, основой которой должен
стать Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации
25 апреля 2003 г.
В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах систему и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную
службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации.
В свою очередь, предполагается, что
федеральная государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных блоков:
федеральной государственной гражданской службы, военной службы,
правоохранительной службы. Таким образом, если государственная
гражданская служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ,
то военная служба и правоохранительная служба — только на федеральном уровне.
Следует отметить, что наряду с
перечисленными блоками в состав
федеральной государственной службы могут быть включены и другие
ее виды, но только путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.
Федеральный закон «О системе
государственной службы Российской Федерации» юридически за1 См.: СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3502.

2 См.: СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

Журнал российского права № 5  — 2003

крепляет видовую классификацию
государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как
самостоятельных ее видов. В соответствии с Законом федеральная государственная служба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В свою очередь, государственная гражданская служба
субъектов Российской Федерации —
это профессиональная служебная
деятельность граждан по обеспечению исполнения функций и полномочий субъектов РФ, а также полномочий государственных органов субъектов РФ и полномочий лиц, замещающих государственные должности
субъектов РФ.
Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» по своей сути является базовым. Его задача — установить общие
принципы и основные положения
правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как «видовые» федеральные
законы о государственной службе,
так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе.
Комплексное решение этих вопросов позволит создать единую,
взаимосвязанную систему законодательства о государственной службе, включающую как федеральное
законодательство, так и законодательство субъектов Российской
Федерации, объединенное общими
принципами и обеспечивающее
полноту регулирования; ликвидировать в нем противоречия, обеспечить реализацию гражданами конституционного права на равный доступ к ней.

Наряду с законом «О системе государственной службы Российской
Федерации» подготовлен проект
федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», принятие которого создаст правовую основу для
эффективного функционирования
государственной гражданской службы, имея в виду и тот исторический
опыт, который имелся в России до
1917 года.
Исключительно важным представляется определение места гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации, ее взаимосвязь с иными видами государственной службы. При
определенной специфике и различиях для всех видов государственной службы установлены общие
принципы относительно порядка
поступления на государственную
службу и ее прохождения, ограничений, обязательств, соблюдения
правил служебного поведения, разрешения конфликта интересов и
служебных споров, соотносимости
должностных окладов и окладов за
классный чин гражданской службы,
дипломатический ранг, воинское
звание или специальное звание и
классный чин, освобождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы, а также
некоторых  других вопросов. В частности, важным является создание
единых базовых принципов применительно к решению вопросов учета стажа (в том числе при наличии
стажа по нескольким видам службы), равенства предоставления государственных социальных гарантий и пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную
службу.
Создание единой системы государственной службы не означает
отсутствия необходимости разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов в области пра6

Журнал российского права №5 — 2003

вового регулирования организации
государственной службы и правового положения государственных служащих. Это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы.
Напротив, разграничение полномочий по вопросам государственной службы между уровнями власти должно завершиться построением целостной системы государственной службы, как отмечалось
выше, основанной на единых принципах регулирования вопросов ее
прохождения, установления ограничений, оплаты служебной деятельности, предоставления государственных социальных гарантий
независимо от уровня и вида государственной службы.
Представляется, что к полномочиям Российской Федерации должны быть отнесены полномочия по
вопросам  правового регулирования
и организации федеральной государственной службы,  а также установление основ правового положения
федерального государственного
служащего, единых принципов регулирования порядка прохождения
государственной службы. К совместным полномочиям Российской Федерации и ее субъектов относится
установление ограничений при прохождении государственной службы,
гарантий государственным служащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора
и контроля за соблюдением законов
и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной
службы, а также системы и полномочий органов государственной власти, осуществляющих указанный
надзор и контроль.
За органами государственной власти субъектов Российской Федерации в таком случае остается урегулирование конкретных вопросов
организации и прохождения государственной гражданской службы

субъекта Федерации, включая установление порядка ее осуществления
в отдельных государственных органах субъектов РФ, порядка утверждения реестров должностей государственной гражданской службы
субъектов РФ, случаев и порядка
предоставления государственному
служащему субъекта РФ в зависимости от условий прохождения им
государственной гражданской службы  жилой площади, служебного
транспорта или денежной компенсации транспортных расходов; размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок к должностному окладу государственного гражданского служащего
государственной службы Российской Федерации с учетом положений законодательства о государственной гражданской службе.
Разграничение полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам государственной
службы — не единственная проблема. Одним из существенных недостатков законодательства субъектов
РФ о государственной службе является слабая реализация возможностей собственного правового регулирования по важным для субъектов
Федерации вопросам:
— финансирования государственной службы. В большей части законов вообще нет статей, касающихся
данного вопроса;
— квалификационных требований к должностям;
— порядка ведения личных дел,
реестров государственных служащих;
— поощрения государственных
служащих;
— гарантий для государственных
служащих;
— материального и социальнобытового обеспечения государственных
служащих;
— управления государственной
службой и др.
Наиболее типичными отступлениями от конституционных принципов регулирования государственной

Журнал российского права № 5  — 2003

службы (п. «т» ст. 71, п. «к» ч. 1 ст. 72,
ч. 2 ст. 76 Конституции) в актах
субъектов РФ являются:
— закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 Федерального закона
от 31 июля 1995 г. № 119ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»3;
— включение в число государственных служащих лиц, не являющихся в соответствии с Федеральным законом государственными служащими (руководителей субъектов
Федерации, служащих органов местного самоуправления и т. д.);
— расширение исчерпывающего перечня видов дисциплинарных
взысканий;
— расширение (или сужение)
исчерпывающего перечня правоограничений;
— закрепление за собой полномочий по законодательному регулированию вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральным законодательством. Например, регулирование отдельных видов
государственной службы субъекты
нередко относят к своему ведению;
— закрепление присяги на верность исключительно субъекту
Федерации при поступлении на государственную службу без указания на обязанности неукоснительно соблюдать Конституцию и законодательство РФ;
— требование наличия у лица
гражданства субъекта Федерации в
качестве необходимого условия поступления на государственную службу, что противоречит ч. 4. ст. 32 Конституции РФ, и др.
С учетом сложившегося положения в регулировании государственной службы в субъектах Российской
Федерации и формирования нового
федерального законодательства необходимо провести авторитетную
юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной
службы для определения их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.
Правовое регулирование государственной службы в субъектах Федерации должно осуществляться исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией
и ее субъектами и положений федерального законодательства. Акты
законодательства субъектов Федерации о государственной службе
должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Это вовсе не означает тотальной унификации законодательства субъектов
Федерации и традиционного копирования норм федерального законодательства. Правовые акты субъектов
РФ призваны выделить особенности
и своеобразие накопленного ими
опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное
законодательство ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно быть
стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации.
Муниципальная служба не является государственной, но их единство
должно обеспечиваться. И не только
в отношении целей и функций, но и
принципов организации,  которые
надо выстраивать на единых исходных основаниях, чтобы не утратить
общественнополитического содержания и государственной службы, и
муниципальной службы — их направленности на защиту интересов
всего общества.
Обеспечить взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы позволит проведение общих принципов регулирования:
— порядка поступления на гражданскую и муниципальную службу
и ее прохождения;
3 См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

Журнал российского права №5 — 2003

— профессиональной служебной
деятельности гражданских и муниципальных служащих;
— ограничений и обязательств,
установленных на гражданской и
муниципальной службе;
— оснований освобождения от замещаемой должности гражданской и
муниципальной службы, увольнения
со службы;
— учета стажа гражданской
службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении
гражданской службы;
— предоставления основных и
дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным
служащим;
— пенсионного обеспечения гражданских и муниципальных служащих.
В результате принятия пакета
законопроектов о государственной
службе должна быть реализована
и другая важная идея Концепции: о
публичноправовом характере государственной службы, определении
ее как института, призванного обеспечивать выполнение государственными служащими социальной функции государства, а не только исполнения полномочий государственных
органов.
Идея о публичноправовом статусе государственного служащего означает, что государственная служба — это предмет публичного права.
Следовательно, надо постепенно отходить от существующего положения, когда государственные служащие фактически рассматриваются
как  работники, имеющие лишь особенности правового статуса, установленные Федеральным законом
«Об основах государственной службы Российской Федерации».
В законопроектах обоснованно
закрепляется право граждан поступать на государственную службу не
по трудовому договору, а по служебному контракту. При этом важно,
чтобы были определены четкие условия таких контрактов, порядок их

заключения, а также порядок прекращения их действия.
Концепцией реформирования системы государственной службы
предусматривается упорядочение
присвоения специальных отличий.
В настоящее время государственным служащим в зависимости от
замещаемой должности присваиваются квалификационные разряды,
чины и ранги. В результате преобразований в системе государственной гражданской службы предполагается сохранить только классные чины и дипломатические ранги. Реализация этой идеи Концепции будет способствовать унификации государственной гражданской службы и консолидации корпуса государственных гражданских
служащих. Унификация специальных отличий будет иметь важное
положительное значение для ротации кадров государственной службы, механизм которой будет определен в ходе предстоящей реформы.
При этом важно, чтобы введение
единых классных чинов было взаимоувязано с одновременным введением новых принципов и подходов к
квалификационным требованиям
для государственных гражданских
служащих по уровню образования,
стажу службы, уровню профессиональных знаний и т. д., соответствующих должностному регламенту.
Принципиальным является положение Концепции о том, что правовое регулирование системы государственной службы осуществляется «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами
международного права, международными договорами Российской
Федерации». В прежние годы разработчики актов законодательства
о государственной службе исходили из ошибочного представления о
том, что подобное законодательство
является замкнутой системой, ориентированной на минимальное взаимодействие с правовыми системами других стран. Эта точка зрения

Журнал российского права № 5  — 2003

будет преодолена в новом законодательстве.
Россия ратифицировала значительное число международноправовых актов, касающихся статуса
государственного служащего и порядка прохождения государственной службы. Государственные органы обязаны учитывать обязательства государства по международному праву и не допускать противоречия в издаваемых актах. Представляется необходимым инициировать заключение соглашений по
вопросам государственной службы,
особенно с государствами — членами СНГ.
Реформа государственной службы — не самоцель, ее проведение
направлено на обеспечение процессов построения, формирования
правового демократического государства. И в этом плане представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации государственной службы.
Следует уточнить, что требования открытости и прозрачности

деятельности государственных органов в бîльшей степени касаются
государственной гражданской службы, но и военная, и правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости обеспечения безопасности государства,
сохранения государственной тайны, тайны следствия и другой информации конфиденциального характера.
Таким образом, государственная
служба должна строиться на принципах законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность государственных органов — осуществляться на основе
регламентов, обеспечивающих эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь, установление четких правовых
процедур при функционировании
государственных органов может,
наконец, положить начало устранению таких негативных явлений, как
бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.

Журнал российского права №5 — 2003

Конституция Российской Федерации, будучи Основным законом
государства, представляет собой
правовую основу для развития отраслей российского законодательства, в том числе экологического1.
Принципиальные положения, определяющие особое место Конституции в иерархии нормативных
правовых актов Российской Федерации, заложены в ней самой. Конституционные установления обусловили в целом такое положение
вещей, при котором, по образному
выражению Л. А. Окунькова, «идеи,
заложенные в Конституции, вошли
в плоть и кровь российской правовой системы»2, а значит, полностью
отразились и в системе права, и в
системе законодательства.
Сказанное в полной мере относится к экологическому законодательству. Конституция, являясь
«мощным организационным фактором законотворчества»3, создает
начала правового регулирования
отношений по охране окружающей
среды и обеспечению экологической
безопасности, по природопользованию4 . Естественно, что исследуемое законодательство находится в
соответствии с Конституцией, базируется на ее положениях. Это
предопределено высшей юридической силой Конституции и обязательностью непротиворечия ей законов. Однако имеются и проблемы, которые связаны, вопервых, с
оформлением ссылок на Конституцию в текстах законодательных актов, включаемых в систему экологического законодательства5 , что
неизбежно отражается на общем
смысле экологического законодательства; а, вовторых, с теми положениями законодательства, которые, по нашему мнению, все же
не в полной мере учитывают Конституцию.
Названные проблемы, послужившие предметом исследования данной работы, нередко способствуют
двойственному, противоречивому
толкованию положений экологического законодательства, затрудняют его понимание и применение,
а значит, снижают эффективность.
В экологическом законодательстве ссылки на Конституцию имеются в 17 законодательных актах

Отражение конституционных норм
в экологическом законодательстве России:
проблемы законодательной техники

И. А. Игнатьева

Игнатьева Инна Анатольевна — доцент
кафедры экологического и земельного права
юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

1 Под экологическим законодательством в
данной работе понимается законодательство, регулирующее общественные отношения по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности (экологические отношения).
2 Комментарий к Конституции Российской
Федерации. М., 1996. С. XXVII.
3 Конституции государств — участников
СНГ. М., 1999. С. 435.

4 Подробный анализ данных конституционных положений см.: Игнатьева И. А. Конституционные основы правового регулирования
экологических отношений в государствах —
участниках СНГ // Право и политика. 2001.
№ 11. С. 132—140.
5 В настоящее время экологическое законодательство состоит из 24 законодательных
актов. О критериях включения законодательных актов в систему экологического законодательства см.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 86—89.

Журнал российского права № 5  — 2003

(в десяти из них указание на конституционные нормы встречается
более одного раза)6. В то же время
в ряде актов экологического законодательства Конституция не упоминается7 .
Все акты, содержащие ссылки на
Конституцию, удобно рассматривать, разделив их на две группы
относительно соотнесения их текстов с Конституцией в целом или
с отдельными ее нормами. При таком делении в первой группе концентрируются те законодательные
акты, которые принципиально решают вопрос о сопоставлении Конституции и соответствующего законодательства (либо законодательного массива или комплекса8).
Во второй группе отсылки к Конституции имеют скорее прикладное значение, так как подтверждают обоснованность тех или иных
конкретных положений законодательных актов.
Деление это имеет в некоторой
степени условный характер, поскольку выраженные характеристики каждой группы являются взаимопроникающими и взаимообусловленными. Так, названная первая группа актов, ссылаясь на Конституцию при раскрытии понимания законодательства, подразумевает все же вполне конкретные конституционные положения, хотя,
как правило, и многочисленные.
В то же время при буквальном использовании текста Конституции,
не связанном напрямую с вопросом
о ее сопоставлении с соответствующим законодательством, очевидно, что сам факт ссылки на Конституцию еще раз свидетельствует о ее
основном начале для развития отрасли экологического законодательства и в большинстве случаев подчеркивает отмеченное выше взаимодействие Конституции и законодательства.
Итак, вопервых, законодательные акты системы экологического
законодательства поразному решают вопрос о сопоставлении Конституции и соответствующего законодательства. Выделяются четыре основных подхода к определению ее
места по отношению к конкретному законодательству.

6 См.: Статьи 1, 11, 4 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995
г.); ст. 2 ФЗ от 23 февраля 1995 г.
«О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах»;
ст. 1 ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»; ст. 3, 4, 7
ФЗ от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»,
ст. 2, 36, 37, 38 ВК РФ от 16 ноября 1995 г.;
преамбула и ст. 2 ФЗ от 23 ноября 1995 г.
«Об экологической экспертизе»; преамбула
ФЗ от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»; ст. 1,
46, 48 ЛК РФ от 29 января 1997 г.; ст. 2 ФЗ от
19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической
службе»; преамбула ФЗ от 17 декабря 1998 г.
«Об исключительной экономической зоне
Российской Федерации»; ст. 4, 15, 25 ФЗ от
1 мая 1999 г. «Об охране озера Байкал»; преамбула и ст. 2 ФЗ от 4 мая 1999 г. «Об охране
атмосферного воздуха»; ст. 3, 9, 10, 11 ФЗ от
2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»; ст. 1 ФЗ от 17 июля 2001 г.
«О разграничении государственной собственности на землю»; ст. 2, 9, 87 ЗК РФ от
25 октября 2001 г.; преамбула, ст. 2, 8, 9 ФЗ
от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»; ст. 1 ФЗ от 24 июля 2002 г. «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения».
7 См.: Закон РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю»; ФЗ от 19 июля 1997 г. «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»; ФЗ от 6 мая 1998 г. «О плате
за пользование водными объектами»; ФЗ
от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства
и потребления»; ФЗ от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации»; ФЗ от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве»; ФЗ от 10 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории».

8 См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 79—89.

Журнал российского права №5 — 2003

1. В ряде актов провозглашается, что законодательство в соответствующей сфере основывается на
положениях Конституции (федеральные законы «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах»,
«О животном мире»), либо на соответствующих положениях Конституции (федеральные законы «Об
особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе»), либо на Конституции в
целом (Закон РФ «О недрах», федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране
окружающей среды»).
2. Два закона устанавливают, что
правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности осуществляется Конституцией наряду
с законодательными и иными нормативными правовыми актами (федеральные законы «О гидрометеорологической службе» и «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения»).
3. Некоторыми актами фиксируется, что правовое регулирование
определенного вида общественных
отношений осуществляется законодательными и иными нормативными правовыми актами в соответствии с Конституцией (федеральные законы «О государственном
земельном кадастре», «О разграничении государственной собственности на землю»). Федеральные законы «О континентальном шельфе
Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне
Российской Федерации» содержат
несколько иную формулировку:
каждый из них определяет осуществление суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации на
ее континентальном шельфе и в
экономической зоне в соответствии
с Конституцией.
4. В определенной мере кодексы
(Водный, Лесной, Земельный) создают некоторую промежуточную
по сути подгруппу между названными двумя основными группами.

Дело в том, что прямого сопоставления Конституции и соответствующего законодательства в них не производится. В то же время в статье, излагающей основные подходы к законодательству, перед перечислением составляющих водного, лесного, земельного законодательства указывается, что в соответствии с Конституцией каждое
из этих законодательств находится в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов. Вообще,
как отмечают исследователи российского законодательства, «для
развития системы законодательства в целом имеют особое значение
статьи Конституции, закрепляющие предметы ведения Российской
Федерации и совместного ведения
Федерации и ее субъектов»9. Таким
образом, в данном комплексе актов
ссылка на Конституцию обусловлена конкретным конституционным
положением (а именно п. «к» ч. 1
ст. 72 Конституции). Но рассматривается оно именно как основа для
формирования соответствующего
законодательства10.
Вовторых, в ряде законодательных актов при ссылке на Конституцию воспроизводятся либо прямо указываются (как в Земельном
кодексе РФ) конкретные конституционные положения, но уже
применительно к правовым нормам
иного содержания (не о законодательстве).
Федеральные законы «Об экологической экспертизе» и «Об охране

9 Российское законодательство: проблемы
и перспективы. С. 67.
10 Очевидно, та же конституционная норма
имеется в виду и в ч. 1 ст. 11 Закона РФ
«О недрах», хотя ссылка здесь менее определенная. ФЗ «Об экологической экспертизе»
также предусматривает в своей части реализацию конституционного права субъектов
Российской Федерации на совместное с Российской Федерацией ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, что основывается
на положении п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции.

Журнал российского права № 5  — 2003

атмосферного воздуха» в своих преамбулах связывают направленность
(то есть фактически цель) указанных законов с реализацией конституционного права на благоприятную окружающую среду, при этом
последний закон называет также
право на достоверную информацию
о состоянии окружающей среды,
закрепленное, как известно, в ст. 42
Конституции. В преамбуле Федерального закона «Об охране окружающей среды» цитируется то же конституционное право наряду с конституционной обязанностью сохранять природу и окружающую среду,
бережно относиться к природным
богатствам (ст. 58 Конституции).
Часть актов экологического законодательства определяет полномочия (компетенцию) органов государственной власти в сфере тех или
иных экологических отношений,
делая ссылки на Конституцию (Закон РФ «О недрах», Водный кодекс
РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный
кодекс РФ, федеральные законы
«О животном мире», «Об охране
озера Байкал», «О государственном
земельном кадастре», «Об охране
окружающей среды»). Можно установить, что, как правило, при этом
подразумеваются соответствующие
положения ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11,
ст. 71, 72, 78, 112, 114 Конституции.
В статье 11 Федерального закона
«О государственном земельном кадастре» Конституция указана в связи с возможностью наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра
с передачей необходимых для их
осуществления материальных и
финансовых средств. Данное положение базируется на общей конституционной норме о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции). Неясно только, по какой причине данная конституционная норма практически дублируется в рассматриваемом законе, который, по
существу, и должен был эту возможность реализовать, если она
была необходима.
Заметим, что при обращении к
Конституции в определении полномочий органов государственной
власти в ст. 7 Федерального закона
«О животном мире» используется
весьма неудачная формулировка,
что создает двусмысленность при
уяснении ее содержания. В ней буквально установлено, что «в соответствии с Конституцией Российской
Федерации разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания определяется настоящим Федеральным законом». Иными словами,
возможным смыслом данного положения может быть то, что Конституция предусмотрела создание рассматриваемого Федерального закона и закрепила за ним определение
указанных полномочий. Разумеется,
ничего подобного в Конституции
нет. Следовательно, смысл ст. 7 ФЗ
«О животном мире» должен быть
иным: Закон руководствуется в этом
случае соответствующими подходами к решению вопроса, определенными Конституцией. Но тогда и
формулировка этой статьи должна
быть совершенно другой, чтобы действительно соответствовать Конституции и не вызывать противоречивых толкований.
Имеются ссылки на Конституцию и при решении в экологическом законодательстве вопросов
собственности. Так или иначе, к
Конституции при этом обращаются ФЗ «О животном мире», Водный
кодекс РФ, Земельный кодекс РФ.
Однако только в ЗК РФ соответствующая конституционная статья указана прямо (ст. 71 Конституции). В остальных случаях, по
всей видимости, имеются в виду