Журнал Российского права, 2003, № 3

Журнал российского права № 3  — 2003

Содержание

Если на законы влияют
благотворно судебные процессы,
то, конечно, не приговорами,
а фактами, в них раскрытыми.

А. Ф. Кони

Издатель:
Юридическое издательство
«Норма»

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

РОССИЙСКОГО ПРАВА

3

2003

(75)

Наши интервью
Правовые акты города Москвы
и федеральное законодательство.
Интервью с Председателем
Мосгордумы В. М. Платоновым ................3

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Васильев В. И. Местное самоуправление: центр и регионы .........................................8

Другова Ю. В. Ответственность
за нарушения бюджетного законодательства ..................................................................... 18

Теплов О. М. Развитие федерального
законодательства о недрах ....................... 27

Комментируем действующее
законодательство
Ануфриева Л. П. Некоторые проблемы
нового российского регулирования
по международному частному праву.... 37

Теория права
Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В.
О кодификации и кодексах.......................47

Мороз С. П. Принципы инвестиционного права .................................................................55

Трибуна молодого ученого
Краснова С. А. Определение понятия
«добросовестность» в российском
гражданском праве ..........................................62

Кичигин Н. В. Каким быть новому
закону об особо охраняемых природных территориях?.............................................68

В государствах Содружества
Королев Ю. А. Профилактика детской
безнадзорности и беспризорности
в странах СНГ .......................................................71

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятель2

Журнал российского права №  3 — 2003

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 168.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 158.

ности Государственной Думы.
Январь 2003 года .................................79

Парламентские слушания
Гуськов А. Я., Колбая Г. К. Составляющие национальной безопасности
России .......................................................................... 82

Россия и международноправовое
пространство
Кочетов Э. Г. Основные характеристики глобализационного процесса
и правовое измерение мира......................88

Документы Совета Европы. Тексты
и комментарий. Выпуск 14й .............98

Из опыта международных
организаций
Шеленкова Н. Б. Дифференцированная интеграция: новая стратегия
европейского строительства? .............. 128

Публикации зарубежных авторов
Осакве К. Классовый иск (class action)

в современном американском гражданском процессе ............................................ 137

Из истории российского права
Бессарабов В. Г. Постсоветская российская прокуратура .................................. 148

Юридическая жизнь. Хроника
Лауреаты «Фемиды»2002 ..................... 157

Рецензии
Князев С. Д., Белошапко Ю. Н. Новый
учебник налогового права: не только для
студентов (Кустова М. В., Ногина О. А.,
Шевелева Н. А. Налоговое право России.
Общая часть) .....................................159

Григорьев Ф. А., Олесеюк Е. В.,
Динес В. А. Образовательное право:
вопросы теории (Сырых В. М. Введение в
теорию образовательного права) ..... 163

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет .......................................................................... 166

Журнал российского права № 3  — 2003

 — Владимир Михайлович, существует ли для Москвы необходимость приведения регионального
законодательства в соответствие с
федеральным?
— Столица жила и живет на основе Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, на основе Устава города, принятого 28 июня 1995 года, и московского законодательства. 13 июля 2001
года Московская городская Дума
приняла новую редакцию Устава.
Контроль за его соблюдением возложен Законом Москвы от 13 февраля
2002 года на Уставный суд. Он по аналогии с Конституционным Судом РФ
проверяет соответствие Уставу Москвы законов города, нормативных
правовых актов Думы, Мэра, правительства города и иных органов и
должностных лиц исполнительной
власти, уставов муниципальных образований, правовых актов органов
местного самоуправления.
Что касается самой проблемы, то
она вытекает из Конституции Российской Федерации. Статья 71 Конституции РФ определяет, какие
вопросы законодательства находятся в ведении Российской Федерации, а статья 72 — в совместном веНАШИ ИНТЕРВЬЮ
Правовые акты города Москвы
и федеральное законодательство

На вопросы специального корреспондента
«Журнала российского права» Юрия Звягина отвечает Председатель Московской городской Думы
Владимир Михайлович Платонов.

дении. И еще есть статья 73: «Вне
пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации
субъекты Российской Федерации
обладают всей полнотой государственной власти». Вот где лежит корень всех конфликтных ситуаций.
— Большинство законов по вопросам совместного ведения принимаются сначала в субъектах Федерации, в том числе Москве, а только потом регулируются федеральным законодательством. Это нормально?
— Вполне. На местах виднее, что
именно следует регулировать правовым путем. Порой некогда ждать,
пока инициатива будет исходить из
центра. В 1993—98 годах было бы
неестественно, если бы все законы
по вопросам совместного ведения
принимались Государственной Думой, одобрялись Советом Федерации, а потом ложились в основу региональных. Москва и ряд других
регионов были впереди федерального законодательства.
Конституция Российской Федерации по сравнению с Конституцией

Журнал российского права №  3 — 2003

РСФСР предоставила гораздо больше полномочий субъектам Российской Федерации, дала им больше
самостоятельности.
— Например?
— Если говорить конкретно, то
Москва без разрешения Верховного Совета РСФСР не могла провести даже эксперимент по районированию, наделять дополнительными
полномочиями районы города. Все
это делалось в начале 90х годов на
основе постановления Верховного
Совета РСФСР.
Позднее взаимоотношения федерального и регионального законодательства определялись договорами
между федеральным центром и
субъектами Российской Федерации.
Республика, край, область, округ
стремились включить в такой договор для себя особые права. Москва
не злоупотребляла своим исключительным положением как столицы
России.
— И всетаки расхождения законов Москвы с федеральными были?
— Никто с федеральным законодательством не спорит. Однако три
года назад в рамках укрепления
вертикали исполнительной власти
появилось много законов по вопросам совместного ведения. И после их
принятия, естественно, нормы московских законов, противоречащих
федеральным, тут же перестали
действовать. Но нам понадобится
определенное время для внесения
изменений в тексты наших законов.
Что касается Москвы, то я, как
юрист, готов доказать, что законы
Москвы соответствовали федеральным. Почему я так заявляю? Да потому, что есть Конституция Российской Федерации, и все законы Москвы принимаются в строгом соответствии с ней. Мы не пользуемся нормами, которые противоречат федеральному законодательству. Да,
были споры, разногласия по тем или
иным поводам. Но они разрешались,
как это положено, — в судах общей
юрисдикции, в Конституционном
Суде. У нас есть выигранные дела.

Например, мы доказали, что Москва и СанктПетербург имеют равные
с другими субъектами Федерации
права на формирование дорожных
фондов. Правда, есть дела и проигранные.
— В этом случае законы отменялись?
— Чаще в них вносились изменения, которые устраняли противоречия.
— Но нововведения могут иметь
и принципиальный характер…
— В соответствии с принятыми в
июне 2002 года поправками в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан
Российской Федерации» мы обязаны изменить принцип формирования Московской городской Думы.
Она, как и Государственная Дума,
будет формироваться пропорционально: не менее 50 процентов депутатов придут по партийным спискам, остальные — по мажоритарной
системе, то есть от избирательных
округов. Что это означает для нас?
Сегодня в городской Думе 35 депутатов. Одни считают, что следует оставить такое же число народных представителей, то есть избирать 17 — по
мажоритарной системе и 18 — по
партийным спискам. Другие — что
надо обязательно увеличить в два
раза число депутатов Думы. Однако
при окончательном решении вопроса следует учитывать и финансовую
сторону. При большем числе депутатов придется значительно увеличить штат Думы. Понадобятся дополнительные помещения, возрастет количество помощников. Органы власти субъектов Российской
Федерации финансируются из региональных бюджетов. И не каждый субъект Российской Федерации может «потянуть» дополнительную материальную нагрузку.
Да и нужно ли расширять число законодателей? В конце концов, берут
не числом.
Но эти нововведения могут иметь
принципиальные последствия. По5

Журнал российского права № 3  — 2003

смотрите, что происходит в СанктПетербурге: люди, пришедшие во
власть и служащие не своим избирателям, а своим партиям, вернее,
их лидерам, вот уже сколько недель
срывают заседания парламента!
— Становление местного самоуправления идет в столице с большими сложностями. Есть ли этому
объяснение?
— По Конституции РФ, органы
местного самоуправления наделены
огромными полномочиями. Они
обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют
охрану общественного порядка, а
также решают иные вопросы.
Согласно статье 131 Конституции
местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с
учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов
местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
В то же время в статье 132й говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Слава богу, федеральные власти
вовремя спохватились, что такие
крупные города, как Москва и
СанктПетербург, нельзя механически делить на части, а нужно рассматривать как единое целое. Вдумайтесь сами: просто гуляя с собакой, человек может пересечь границы трех районов. Так что ему, прежде чем взять в руки поводок, — изучать правила содержания животных в каждом из них? Благодаря
пониманию того, насколько опасным
может оказаться такой подход, в
Федеральный закон «Об основах

местного самоуправления» были
внесены поправки, учитывающие
специфику городов федерального
значения.
Ни я лично, ни мои коллеги по
Мосгордуме, ни население Москвы
в целом не противники местного самоуправления. Над городскими законами по улучшению его деятельности сейчас идет работа и в Думе,
и в правительстве города. Но мы
против того, чтобы торопиться, насильно, сверху насаждая местное
самоуправление к майским или ноябрьским праздникам в каждом
дворе.
У нас в городе власть существует
для человека, а не человек для власти. Каждый москвич может принимать участие в решении любых вопросов. Так что именно от жителей
города зависит все, что происходит
в столице.
Я глубоко убежден, что местное
самоуправление не может насаждаться сверху. Оно должно идти от
гражданина, от объединений граждан. Этого, кстати, требует и Конституция.
— Какие новые законы Москвы
появились за последнее время?
— За прошедший год принято 67
законов. Прежде всего я обратил бы
внимание на наиболее важные.
Принципиальным является Закон от
15 мая 2002 года № 22 «О порядке
назначения представителей общественности в квалификационную
коллегию судей города Москвы». Он
предполагает назначение Московской городской Думой семи представителей общественности в эту коллегию. Таковым может быть гражданин РФ, достигший 35 лет, имеющий высшее юридическое образование, не совершивший порочащих
поступков. Такие люди подбираются с участием трудовых коллективов, общественных объединений,
собраний граждан по месту жительства.
27 марта прошлого года принят
Закон города «Об отмене Закона города Москвы от 16 июня 1999 года

Журнал российского права №  3 — 2003

«Об особенностях приватизации
жилых помещений в квартирах
коммунального заселения». Основанием для его появления явился отказ Верховного Суда Российской
Федерации в принесении протеста
в порядке надзора на решение Московского городского суда от 6 августа 2001 года и определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 октября 2001 года о признании противоречащим федеральному законодательству данного закона города.
Отмечу также Закон города Москвы № 16 «О внесении изменений и
дополнений в Закон города Москвы
от 26 февраля 1997 года «О государственном контроле за соблюдением
порядка применения регулируемых
цен и тарифов, цен и тарифов
субъектов естественной монополии».
Согласно этому правовому акту зачисление штрафов будет производиться только в бюджет города.
Теперь о корректировке законов
Москвы в связи с изданием федеральных правовых актов.
Закон города Москвы от 3 июля
2002 года № 38 «О государственном
контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города
Москвы» не предусматривает государственного контроля за регистрацией объектов нежилого фонда столицы, как это было прежде. Полномочия по осуществлению правового
контроля возложены на территориальные органы Минюста РФ (в соответствии с Приказом Минюста РФ от
16 сентября 1999 года № 244 «О правовом контроле за деятельностью учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).
До вступления в силу закона города Москвы, устанавливающего
источники доходов бюджетов муниципальных образований, и правовых актов органов местного самоуправления, утверждающих бюджеты
муниципальных образований, денежные средства, которые взысканы в виде штрафов за правонарушения, полностью зачисляются в столичный бюджет.
— А можно ли обойтись без трений в области правотворчества?
— Если нет трений в парламенте,
то они происходят на улицах, на баррикадах. Принятие любого закона —
это столкновение интересов. Но вся
мудрость парламента в том, что решения принимаются не субъективно, а взвешенно, при поддержке
большинства. В зале заседаний Московской городской Думы отстаиваются не только интересы избирателей через их депутатов, но и мнение
исполнительной власти, заключения прокурора, судьи. Однако жесткие рамки регламента заставляют
всех оставаться в рамках демократических процедур.
На федеральном уровне важно
добиться, чтобы федеральные законы учитывали специфику тех или
иных регионов. Нас загоняют в определенные рамки. Я, например,
сторонник того, чтобы в федеративном государстве законы по вопросам
совместного ведения устанавливали
широкие рамки для конкретных
субъектов федерации. Нет сомнения
в том, что создаваемое федеральное
законодательство должно быть мудрее и давать возможность более широкого его толкования. А вообще
могу сказать, что Москва на редкость законопослушный город.
— Думается, что у Москвы есть
свои особенности. Сегодня, по мнению даже международных экспертов, российская столица является
одним из самых дорогих городов
мира. Это както учитывается в законодательной деятельности?
— 15 мая 2002 года принят Закон
«О прожиточном минимуме в городе Москве». Он устанавливает порядок определения прожиточного
минимума в столице и его использование при разработке и реализации социальных программ. Прожиточный минимум — это стоимостная оценка потребительской корзины плюс обязательные платежи и
сборы. Он используется для харак7

Журнал российского права № 3  — 2003

теристики уровня жизни населения
столицы при разработке и реализации социальных программ города
Москвы; предоставлении государственных социальных выплат в соответствии с федеральным законодательством и (или) нормативными
актами города Москвы; составлении проекта бюджета, определении
затрат на выполнение социальных
программ и оказание помощи малоимущим москвичам. Величина прожиточного минимума ежеквартально устанавливается Правительством Москвы.

Очень жаль, что Суд отменил действие данного закона, и сейчас он не
действует. Но я имею поручение от
коллег отстаивать специфику столицы в определении прожиточного минимума в Конституционном Суде РФ.
— Многие полагают, что законы
города Москвы в значительной
мере воздействуют на правовое
поле России.
— Законы города Москвы являются составной частью правового
поля России. И мне известно, что
наши коллеги в других регионах
учитывают наш опыт. Это приятно.

Журнал российского права №  3 — 2003

Анализируя соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного
самоуправления (далее — МС), необходимо, в первую очередь, отметить регулирование наиболее существенных вопросов организации МС
Конституцией РФ. С теоретической
точки зрения, в Конституции федеративного государства, каким является Россия, можно было и не определять общий статус МС. Именно
так подходят к решению данной
проблемы конституции ряда современных федеративных государств.
Достаточно было установить, что государство признает и гарантирует
МС, предоставив субъектам РФ
право урегулировать все остальные
вопросы организации местной власти. Однако надо учитывать, что МС
в России утверждается не «снизу»,
как это исторически произошло, например, в Англии или в США, а
«сверху» — по инициативе и с приложением немалых законодательных и организационноисполнительных усилий федеральных властей. В этих условиях необходимы
не только конституционные гарантии развития МС, но и его общая
конституционная модель. Именно
поэтому ряд статей Конституции
РФ, в том числе 12, 15, 32, 40, 41, 43,
130—133, регулируют вопросы МС.

Местное самоуправление: центр и регионы

В. И. Васильев

Естественно, вопросы организации
МС находят свое решение в конституциях и уставах субъектов РФ. Это
не означает, что в них параметры МС
определяются всегда более детально,
чем в Конституции РФ, хотя это было
бы логичным. В одних субъектах статус МС регулируется почти так же,
как в Конституции РФ (в Республике Бурятия, например), в других —
более подробно (например, в Республике Коми). Проблема, однако, не
только в определении оптимального
объема конституционного регулирования МС на федеральном и региональном уровне. В конце концов можно считать закономерным, что в зависимости от реальных особенностей
субъектов РФ в их конституциях и
уставах статус МС может закрепляться с разной степенью конкретности. Наиболее острой до сих пор остается другая проблема — соответствия региональных конституций и
уставов Конституции РФ, в ст. 15 которой определено, что она «имеет
высшую юридическую силу, прямое
действие и применяется на всей территории Российской Федерации».
Хотя за последнее время сделано немало для приведения указанных актов субъектов РФ в соответствие с
Конституцией государства, утверждать, что расхождения, в том числе
касающиеся регулирования МС,
полностью преодолены, пока рано.
Регулирование местного самоуправления Конституцией РФ не ограничивается только перечисленными
статьями, в которых непосредственно говорится о местном самоуправВасильев Всеволод Иванович — главный
научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель науки РФ.

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
9

Журнал российского права № 3  — 2003

лении. Содержательные стороны
статуса местного самоуправления
охватываются также конституционной регламентацией предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а
именно финансовым регулированием (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ —
сфера ведения РФ), гражданским
законодательством (п. «о» ст. 71 —
сфера ведения РФ), установлением
общих принципов налогообложения
и сборов в РФ (п. «и» ч. 1 ст. 72 —
сферы совместного ведения РФ и
субъектов РФ), административным
законодательством (п. «к» ч. 1 ст. 72
— сфера совместного ведения РФ и
субъектов РФ) и другими.
В научной литературе высказываются мнения о назревших изменениях Конституции РФ, включая ее
положения о МС1 . Действительно,
нынешняя редакция Конституции
РФ не лишена недостатков, в ней
есть внутренние противоречия, неоднозначные нормативные формулировки. Но для существенных,
принципиальных изменений ее текста, с нашей точки зрения, время
еще не пришло. Они станут своевременными в связи с переменами в самом обществе, с назревшими потребностями в юридическом оформлении социальноэкономических и
политических сдвигов. Пока же насущная задача заключается в том,
чтобы последовательно выполнять
положения действующей Конституции РФ, потенциал которой использован далеко не полностью.
Что касается утверждений о несостоятельности конституционной
модели МС в силу ее преждевременности, неподготовленности населения к ее восприятию и т. д., то это не
что иное, как попытка оправдать
сложившееся на практике положение, когда нормы Конституции РФ
о МС не выполняются изза отсутствия политической воли государственных деятелей разного ранга и
уровня, слабости организационных
усилий, без которых невозможно
утверждение нового демократического института, недостатков законодательства, которое должно раскрыть и конкретизировать рамки
конституционных норм, в том числе
изза ненайденного оптимального
соотношения федерального и регионального законодательства о МС.
Важнейшая норма Конституции
РФ, определяющая основы соотношения федерального и регионального законодательства в области МС,
содержится в п. «н» ст. 72, где указывается, что к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов относится установление
общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Конституция не раскрывает, что
такое «общие принципы». Хотя известное представление о них содержится в главе 8, Конституция не определяет пределы федерального и
регионального законодательного регулирования в сфере МС. В государственноправовой теории тоже нет
ясности, что понимать под общими
принципами и где их границы2. Ответ
на этот вопрос дается федеральным
законодательством, в первую очередь Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих
принципах). Действующий закон об
общих принципах исходит из достаточно широкого их понимания. Он определяет роль МС в осуществлении
народовластия, регулирует территориальные, организационные, финансовоэкономические основы, государственные гарантии МС и другие
вопросы3. Правда, при этом он далеко не во всем последователен.

1 См.: Местная власть. 2000. № 1; Журнал
российского права. 1999. № 1.

2 См.: Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта
ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 299.

3 См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Журнал российского права №  3 — 2003

Закон принимался в условиях
противостояния Президента РФ,
Государственной Думы и Совета
Федерации и явился результатом
компромисса между политическими
силами, представленными в этих государственных структурах. Документ получился расплывчаторамочным. Примечательная его черта
— широкая компетенция субъектов
РФ в регулировании ряда вопросов
организации МС, прежде всего вопросов территориального устройства
МС, осуществления МС путем прямого волеизъявления граждан и через органы МС и некоторых других.
Кроме того, закон предоставил немалые возможности нормативного
регулирования вопросов организации и деятельности местной власти
— как первичного, так и в развитие
соответствующих федеральных и
региональных законов, — самим
органам МС.
Опыт показал, что такая децентрализация регулирующих полномочий в сфере МС себя не оправдала. Субъекты РФ оказались
не заинтересованными в создании
условий для эффективной деятельности органов МС вследствие
объективно существующей конкуренции в сферах полномочий и ресурсов. Подготовка и принятие региональных законов затянулись, а
принятые акты страдают существенными недостатками и далеко не всегда соответствуют федеральным законам. Еще хуже обстоит дело с муниципальным правотворчеством. Отсутствие у органов МС опыта, острая нехватка
юридических кадров не позволили муниципалитетам воспользоваться предоставленными им возможностями, и деятельность многих из них в значительной мере
строилась, да и сейчас строится
без четких правовых ориентиров.
Принцип субсидиарности оказался не соблюденным. Не потому, что
федеральный законодатель выступил против децентрализации полномочий в сфере нормативного регулирования организации МС, а потому, что им не была соблюдена мера
этой децентрализации, необходимая
в данных условиях. Региональным и
местным властям были определены
такие рамки компетенции, которые
оказались слишком просторными и
не могли быть «заполнены». Им трудно было освоить предоставленные
полномочия в силу ряда обстоятельств как объективного, так и
субъективного характера.
Таким образом, было еще раз доказано, что субсидиарность — отнюдь не абстрактное требование, а
динамичный принцип, осуществление которого предполагает тщательный учет условий «места и времени», то есть социальной, экономической и политической ситуации в
государстве, его регионах и в муниципальных образованиях.
Все это ставит сегодня в повестку
дня вопрос о централизации ряда
законодательных полномочий в
сфере организации МС, который
решается в контексте общей проблемы совершенствования системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти, органами
государственной власти субъектов
РФ и органами местного самоуправления.
Содержание понятия «общих
принципов организации МС» требует нового наполнения, что предполагает существенные изменения
Федерального закона «Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и ряда других федеральных законов. Главная задача изменений — более подробное и четкое
раскрытие конституционной модели
местного самоуправления и создание более полной системы федеральных правовых гарантий повсеместной реализации этого закона с
целью эффективного решения местной властью вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Журнал российского права № 3  — 2003

Одно из важнейших изменений
закона, связанных с модификацией
соотношения регулирующих полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, должно коснуться территориального устройства МС. Закон 1995
года не дает исчерпывающего представления о том, как, на каких условиях, в каких границах должны создаваться (упраздняться) муниципальные образования. В нем, по
сути, воспроизводятся с минимальными отличиями конституционные
положения о том, что МС осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, с
учетом исторических и иных местных традиций, и что изменение границ этих территорий допускается по
инициативе населения.
По логике ст. 13 указанного Федерального закона, установление условий, влияющих на определение
территорий муниципальных образований, отнесено к региональному
законодательству. В пункте 3 этой
статьи говорится, что порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и
изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ.
По сути дела, Федеральный закон
дает полную свободу субъектам Федерации в территориальном устройстве местного самоуправления. Некоторые нормы Закона, хотя и содержат ориентиры для решения
территориальных вопросов, но не
носят обязательного характера, а
лишь дают представление о возможных вариантах этого решения. В
результате слабого законодательного регулирования на федеральном
уровне вопросов территориальной
организации МС муниципальные
образования созданы либо исключительно в рамках административных
районов, либо на уровне административных районов и городов, либо
административных районов, городов
и сельских округов; либо сельских

округов и поселков, городских районов и сельских округов, либо городов и сельских округов.
Такое положение невозможно оправдать какимилибо особыми условиями разных республик, краев,
областей, автономных округов. На
то или иное решение о территориальной организации влияли, как
правило, менталитет и политические пристрастия региональных
лидеров. Доказательством тому
служат примеры, когда территориальная организация МС менялась с
приходом новых руководителей регионов (в Тюменской, Курской областях, Республике Тыва). Главным
образом эти вопросы решались на
основе субъективного подхода изза отсутствия однозначного законодательного истолкования на федеральном уровне конституционных
требований к территориальному
устройству МС.
Эти требования, поскольку они
имеют объективный характер,
должны быть едиными для всех
субъектов Федерации. Вряд ли
можно согласиться с Конституционным Судом РФ, что они не охватываются понятием общих принципов организации МС, установление которых входит в совместную
компетенцию РФ и ее субъектов4.
Это — важнейшая составляющая
«общих принципов». Организация
МС начинается с установления
территориальных границ его функционирования. Поэтому определение основ территориального устройства МС должно регулироваться федеральным законом.
Нельзя согласиться также с теми,
кто считает, что таким образом будет нарушена собственная компетенция субъекта Федерации, поскольку решение вопросов административнотерриториального устройства относится к его ведению.
Административнотерриториальное
устройство субъекта Федерации и

4 См.: Постановление Конституционного
Суда РФ от 24 января 1997 г.

Журнал российского права №  3 — 2003

территориальное устройство местного самоуправления в Российской
Федерации — разные, хотя и близкие категории. Обе связаны с «пространственной» организацией власти. Только первая — с организацией государственной, а вторая — муниципальной власти. Границы муниципальных территориальных единиц могут совпадать с границами
административнотерриториальных единиц, а могут и не совпадать.
В рамках определения на федеральном уровне общих принципов
организации МС весьма перспективной представляется концепция
двух типов муниципальных образований (или двух несоподчиненных
уровней МС)5, которые могут учитывать сложившееся в субъектах
РФ административнотерриториальное деление, но не обязательно
должны быть привязаны к его границам.
На первичном, условно «низовом»
уровне, будут решаться менее объемные задачи, соответствующие масштабу этих «малых» муниципальных образований, а на втором уровне — межмуниципальные. Это позволит учесть особенности условий
и возможностей разных муниципальных образований (в том числе
сельских), приблизит местное самоуправление к населению и повысит
его эффективность.
Содержательное определение основ правового статуса местного самоуправления, его роли в системе
публичной власти невозможно без
установления предметов ведения и
полномочий муниципальных образований и органов МС. Причем, если
эти рамки деятельности органов МС
будут определяться главным образом на федеральном уровне, это оптимально (в правовом отношении)
гарантирует самостоятельность
этих органов, их автономность в отношении органов государственной
власти. Эту задачу не удалось должным образом решить в действующем Федеральном законе об общих
принципах местного самоуправления. Отказавшись от подробного определения компетенции органов
МС, Закон попытался изложить
компетенцию «в свернутом виде», то
есть через предметы ведения или
вопросы местного значения. Эта попытка была предпринята в правильном направлении. Однако предметы
ведения сформулированы в Законе
так, что они оказываются, по сути,
совместными и для госорганов (федеральных и региональных), и для
органов МС6.
Такая ситуация понятна, потому
что отделять государственные дела
от местных, в принципе, возможно
не всегда7. Ведь местное значение
могут иметь дела, которые если не
впрямую являются государственными, то далеко не безразличны для
государства, особенно для государства социального. «Отыскивать черту, — писал один из знатоков российского земства, князь А. Васильчиков, — отделяющую государственные интересы, нужды и повинности от земских, было бы напрасным трудом, они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются.
Те же самые предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, выборными людьми, в других
поручаются администрации, центральной власти, сторонним чиновникам…»8. Тем не менее определенный круг дел, решаемых на местах,
отличается от круга дел, которые
вершатся на верхних этажах государственного здания. Тот же князь
А. Васильчиков подчеркивал, что
«ставить починку мостов, исправле5 См.: Первая примерка. Материалы парламентских слушаний от 10 октября
2002 г. // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 10.

6 См.: Местная власть. 2001. № 2—3. С. 85.

7 Подробнее см.: Васильев В. Местное самоуправление. М., 1999. С. 16—27.

8 Васильчиков А. О самоуправлении. Т. I.
СПб., 1870. С. 22.

Журнал российского права № 3  — 2003

ние дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость
от того же начальства, которое
объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит то, что во всех
централизованных государствах
местные интересы приносятся в
жертву общим и совершенно теряются из виду»9.
Таким образом, как бы ни сложна
была задача определения вопросов
местного значения, ее нужно решать
так, чтобы создать органам МС такие координаты, в которых они действовали бы вполне самостоятельно.
В федеральном законе может содержаться перечень предметов ведения
или вопросов местного значения,
решаемых муниципальными образованиями, который должен быть
закрытым. Изменения его возможны только путем внесения новаций
в сам закон. Тем самым будет четко
определена сфера деятельности органов местного самоуправления,
обеспечиваемая средствами местного бюджета. Кроме того, в федеральном законе должны быть также установлены некоторые важные полномочия МС и его органов, относящиеся, например, к планированию,
финансированию, распоряжению
собственностью, и другие. Остальные полномочия будут содержаться
в иных федеральных законах. Определить в одном акте и предметы ведения, и полномочия невозможно.
Вопервых, объем полномочий весьма велик. Вовторых, полномочия —
самая подвижная часть статуса органов МС, и ее частые изменения
могут негативно сказаться на стабильности закона.
Хотя, согласно ст. 12 Конституции
РФ органы МС не входят в систему
органов государственной власти, это
разграничение касается только сферы формирования органов МС и

организационных отношений органов государственной власти и органов МС. Функционально те и другие
связаны тесно. Местное самоуправление составляет специфическое
подразделение единой публичной
власти, а его органы действуют в
русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. Федеральные законы,
системно регулирующие организацию соответствующих отраслей управления, не могут останавливаться на региональном уровне. Иначе
нарушилось бы объективно необходимое разделение управленческого
труда в отраслевых подсистемах
публичной власти, а следовательно,
и во всей ее системе. Поэтому федеральные законы разграничивают
исполнительные полномочия не
только между федеральными и региональными органами государственного управления, но и между
ними и муниципальным управлением в конкретных сферах управления, если эта сфера охватывает вопросы местного значения. К числу таких федеральных законов относятся Жилищный кодекс РФ, Закон РФ
«Об основах федеральной жилищной политики», Градостроительный,
Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральный закон «О Государственном земельном кадастре» и другие10.
Законы субъектов РФ могут также регулировать права и обязанности органов МС в рамках установленных федеральным законом вопросов местного значения по предметам ведения субъектов РФ, а также
в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ
по предметам совместного ведения
РФ и ее субъектов. Причем во всех
случаях регулирования правового
статуса органов местного самоуправления органы государственной
власти субъектов РФ не могут выходить за пределы полномочий, ус10 См.: Гриценко Е. В. Указ. соч. С. 301.
9 Там же. С. 6.

Журнал российского права №  3 — 2003

тановленных для них в данной области федеральными законами.
Если федеральные законы и законы субъектов Федерации определяют полномочия органов МС вне рамок
вопросов местного значения, как они
определены Федеральным законом об
общих принципах местного самоуправления, правовая природа этих
полномочий меняется. Это будут уже
государственные полномочия, передаваемые органам МС вместе с материальными и финансовыми средствами, дополняющие средства бюджета
муниципального образования, которые предназначены для обеспечения
решения вопросов местного значения.
Именно эту правовую конструкцию, с нашей точки зрения, следует
считать предпочтительной в ряду
других, связанных с определением
компетенционной части статуса органов МС. Вместе с тем ее осуществление связано с установлением порядка наделения органов МС отдельными государственными полномочиями и порядка контроля за их
реализацией.
К настоящему времени на федеральном уровне этот порядок не установлен. Подготовленный в свое
время федеральный закон по этому
вопросу так и не был принят. В некоторых субъектах Федерации законы о порядке наделения органов
МС отдельными государственными
полномочиями субъекта РФ решают этот вопрос поразному, далеко
не всегда в оптимальном варианте.
Для того чтобы поставить решение
данной проблемы на прочную правовую основу, в основных чертах ее
можно урегулировать собственно и
в Федеральном законе об общих
принципах местного самоуправления. При этом не может быть нарушен принцип, согласно которому
наделение органов МС отдельными
государственными полномочиями
Российской Федерации осуществляется федеральными законами, а
отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации —
законами субъектов РФ.

В федеральном законе должны
быть четко определены ограничения в передаче полномочий. Скажем, нельзя передавать полномочия, относящиеся к прерогативам
органов законодательной власти
РФ и субъектов Федерации, передаваться могут только полномочия органов исполнительной власти. Если в Федеральном законе об
общих принципах организации
органов государственной власти
субъектов Федерации будут установлены полномочия этих органов
по вопросам совместного ведения
РФ и ее субъектов, то возможны
также ограничения в передаче
этих полномочий органам местного самоуправления. Но дело не
только в этом.
Соблюдение духа и буквы Конституции РФ требует ограничений иного рода. Положение части 2 ст. 132
Конституции РФ о том, что органы
местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, предполагает, что эти полномочия являются дополнительными по отношению к основным, определяющим
полномочиям муниципальных органов, связанным с решением вопросов местного значения, о которых
идет речь в части 1й той же статьи.
Если не соблюдать «принцип дополнительности», то можно загрузить
органы МС таким количеством государственных дел, которые превратят их преимущественно в органы
государственной власти. Поэтому
федеральным законом необходимо
установить правило, по которому отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны создавать препятствия для решения
этими органами вопросов местного
значения.
Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и
свобод человека и гражданина. К
числу этих прав относится и право
граждан на осуществление местно15

Журнал российского права № 3  — 2003

го самоуправления. Хотя данное
право прямо и не названо в перечне
прав и свобод человека и гражданина, установленном главой 2 Конституции РФ, оно является конституционным и по смыслу ст. 32 (ч. 2), 130,
131 и 132 Конституции РФ и реализуется гражданами путем референдума, выборов, иных форм прямого
волеизъявления, через выборные и
другие органы МС11.
Несмотря на то, что право граждан на местное самоуправление, как
и другие права и свободы человека
и гражданина, должно регулироваться на федеральном уровне, действующий Федеральный закон об
общих принципах местного самоуправления включает в механизм этого регулирования субъекты Федерации. Согласно ряду статей Закона
порядок реализации форм непосредственного участия граждан в
осуществлении МС определяется
законами субъектов Федерации. На
практике далеко не во всех регионах
изданы соответствующие законы, и
поэтому применение соответствующих форм прямого волеизъявления
граждан здесь существенно затруднено. К тому же изданные законы
далеко не свободны от существенных недостатков.
Все это обусловливает целесообразность усиления правового регулирования на федеральном уровне
форм непосредственного участия
граждан в осуществлении МС. Это
могут быть отдельные законы, посвященные каждой или группе
форм прямой демократии. В самом
Законе об общих принципах местного самоуправления возможно установить основные правила использования этих форм с тем, чтобы подробное их регулирование отнести к
ведению муниципальных образований. При этом мера урегулирования
порядка непосредственного участия
граждан в местном самоуправлении
должна быть такова, чтобы в случае

отсутствия нормативного акта муниципального уровня можно было действовать на основе норм, содержащихся в Федеральном законе.
Дискуссионным является вопрос о
включении в регулирование права
граждан на местное самоуправление
регионального законодательства.
Здесь неприемлем односторонний
подход, в соответствии с которым
региональное законодательство вообще исключается. Да, упомянутая
статья Конституции не предусматривает регулирование на уровне
субъектов РФ любого конституционного права человека и гражданина, но надо принимать во внимание
п. «н» ст. 72, относящий к совместному ведению РФ и субъектов РФ
установление общих принципов
организации МС. Если рассматривать обе конституционные нормы в
системном единстве, возможен вывод о том, что право гражданина на
местное самоуправление, как особое
право, должно регулироваться и на
федеральном, и на региональном
уровне. На федеральном уровне оно
регулируется не исчерпывающим
образом, а с предоставлением резерва для детализации его содержания
и процедур применения в законодательстве субъектов РФ. Причем
речь идет не об ограничении региональным законодательством права
на МС, а о конкретизации, детализации, дополнении федеральных гарантий этого права.
Из содержания ст. 131 Конституции РФ, устанавливающей правило,
согласно которому структура органов МС определяется населением,
вытекает принцип многовариантности этой структуры. В разных, хотя
и однотипных муниципальных образованиях могут создаваться неодинаковые органы МС в соответствии с
волей населения. Вместе с тем страховать от ошибок, гарантировать установление полной структуры органов МС, которая соответствовала бы
демократическим принципам народовластия, призван Закон. Нельзя не
согласиться с А. А. Сергеевым, ут11 См.: Постановление Конституционного
Суда РФ от 30 ноября 2000 г.

Журнал российского права №  3 — 2003

верждающим, что выводя из сферы
законодательного регулирования
вопросы организации МС, можно
только усугубить беспорядок и беззаконие, которых хватает сегодня на
местном уровне12.
Разумеется, здесь, как и в других
случаях, должна быть соблюдена
мера, которая не позволила бы нарушить принцип самостоятельного
решения населением этих вопросов.
Ныне действующий закон об общих
принципах местного самоуправления не ограничивается указанием на
обязательность создания в муниципальных образованиях выборных
органов. Предлагая варианты структуры этих органов, он предоставляет самому населению возможность
не только выбора из этих вариантов,
но и права образования иных структур, наиболее подходящих для данных муниципальных образований. В
законах субъектов РФ о местном
самоуправлении используется тот
же правовой способ содействия волеизъявлению населения при решении вопроса об образовании органов
МС. Однако региональные законы
содержат более подробные рекомендации относительно возможных модификаций структуры этих органов.
В сущности, сам подход к решению данного вопроса вряд ли может
измениться. Однако опыт применения действующего Федерального
закона дает основания расширить
как перечень обязательных органов
МС в муниципальных образованиях,
так и число возможных вариантов
решения структурных вопросов. В
соответствии с федеральным законодательством законы субъектов
РФ могут расширить свои рекомендации об оптимальных вариантах
структуры органов МС, учитывая
при этом региональные условия.
Важнейшая проблема, которую
предстоит решить законодательству о местном самоуправлении, —

это финансовое обеспечение деятельности местной власти. Необходимо определить в соответствии с
Европейской хартией местного самоуправления, что финансовые
средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны
предоставленным им полномочиям.
Несоблюдение этого принципа —
причина нынешнего кризиса местного самоуправления. Чтобы принцип стал действовать, необходимо
пересмотреть состав доходов муниципальных образований, отказаться
от практики установления прав и
обязанностей органов МС без их
финансового сопровождения, от так
называемых федеральных и региональных мандатов по принципу
«мой мандат — твой бюджет». Требуются новые правила выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований разных
уровней и типов, новый порядок определения нормативов поступления
федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований, внесение существенных корректив в процедуру
межбюджетных отношений и др.
Все это составляет предмет прежде
всего федерального законодательного регулирования в соответствии
с конституционным разграничением
предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Назрели
изменения Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации
и других федеральных законов, в
том числе Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
В соответствии с этими изменениями преобразуется и законодательство субъектов Федерации. При этом
у субъектов Федерации остается
право на законодательное регулирование в установленных рамках межбюджетных отношений субъектов
Федерации и муниципальных образований, выравнивание бюджетной
обеспеченности муниципальных образований. Только теперь эти права
должны осуществляться не «в руч12 См.: Сергеев А. А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж,
1999. С. 74.

Журнал российского права № 3  — 2003

ном режиме», то есть не на основе
субъективных оценок и личных пристрастий региональных властей, а на
базе объективных нормативов и в
рамках правовых процедур.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы:
— по смыслу пункта «н» ст. 72 Конституции РФ, согласно которому
предметом совместного ведения РФ
и ее субъектов является определение
общих принципов организации местного самоуправления, федеральный
законодатель не наделен правом регулировать все вопросы организации
местного самоуправления;
— согласно части 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые
акты субъектов РФ. Таким образом,
Конституция РФ не устанавливает
ограничений в содержании федерального законодательного регулирования по предметам совместного
ведения РФ и ее субъектов;
— соотношение федерального и
регионального законодательного регулирования вопросов организации
местного самоуправления подвижно
и складывается в зависимости от обстоятельств объективного и субъективного характера, экономических,
политических и социальных условий
данного периода государственного
строительства;
— в настоящее время прослеживается тенденция к централизации

федерального законодательного регулирования ряда вопросов организации местного самоуправления,
причем речь идет не только о правовом статусе муниципальных образований и органов местного самоуправления, но и об установлении порядка
осуществления субъектами Федерации их полномочий, регламентировании прав и обязанностей региональных органов государственной власти
в данной области;
— усиление роли федерального
законодательства в регулировании
вопросов местного самоуправления
в известной мере ограничивает возможности субъектов Федерации в
законодательном решении вопросов
организации местной власти, однако это не должно привести к полному исключению законодательных
возможностей регионов в данной области;
— при всех условиях определение
общих принципов организации местного самоуправления, относящееся,
согласно Конституции РФ, к предметам совместного ведения РФ и ее
субъектов, должно давать возможность субъектам Федерации конкретизировать федеральное регулирование в данной области. Конституция
РФ этому не препятствует;
— региональное законодательное
регулирование вопросов местного
самоуправления возможно, кроме
того, постольку, поскольку оно осуществляется в пределах собственной компетенции субъектов Российской Федерации.