Журнал Российского права, 2003, № 2

Журнал российского права № 2  — 2003

Содержание

Закон, каков ни худ,
есть связь общества.

А. Н. Радищев

Издатель:
Юридическое издательство
«Норма»

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

РОССИЙСКОГО ПРАВА

2

2003

(74)

Россия и международноправовое
пространство
Глобализация, государство, право,
XXI век. О некоторых итогах
международного юридического
форума ....................................................3

Российское законодательство:
состояние и проблемы
С. А. Боголюбов. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды ...................................................................7

С. А. Сосна. Концессионное соглашение — новый вид договора
в российском праве .......................................... 14

П. С. Ефимичев. Новый УПК России
и защита интересов личности
и государства......................................................... 25

Н. Г. Семилютина. Инвестиции
и рынок финансовых услуг: проблемы
законодательного регулирования ....... 30

Л. М. Пчелинцева. Правовые аспекты
воспитания и обучения
несовершеннолетних...................................... 43

Комментируем действующее
законодательство
Е. Г. Краюшкина. Законодательное
обеспечение интересов России
на континентальном шельфе ..................51

А. Н. Борисов, С. И. Зернов. Пределы
специальных познаний судебного
экспертаэкономиста .....................................56

А. В. Бриллиантов. О содержании
понятия «официальный документ».... 65

Теория права
Г. А. Борисов. Процессуальноправовая ответственность в современном
законодательстве России............................ 70

Трибуна молодого ученого
И. А. Калинина. Российское морское
право: оформление общей аварии ......79

В. Н. Яценко. Закон и подзаконный
нормативный правовой акт: соотношение понятий.............................................................89

А. С. Кабанков. Необходимые
условия гражданскоправового
договора......................................................................97

Журнал российского права №  2 — 2003

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 163.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 55.

Парламентский дневник
Совещание в Совете Федерации
Л. Н. Васильева. О взаимодействии
Совета Федерации и Правительства
Российской Федерации по реализации планов законотворческой
деятельности и организации
совместной разработки законопроектов.................................................................. 103

Хроника законодательной
деятельности Государственной
Думы. Декабрь 2002 года ..................108

Из опыта зарубежных стран
В. В. Гаврилов. Действие норм международного права в правовой системе
США ........................................................................... 116

Т. А. Меркулова. Зарубежное законодательство о договорах найма жилых
помещений ............................................................ 128

Публикации зарубежных авторов
Ч. Феньвеши. Насилие в уголовном

процессе (субъекты вторичной
виктимизации) .................................................. 136

Из истории российского права
Д. В. Новак. Институт самозащиты
в гражданском праве России досоветского периода...................................................... 143

Рецензии
А. Г. Богатырев. Ценное теоретическое исследование в области международного публичного и частного права
(Ануфриева Л. П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые
категории) .........................................153

Ю. Р. Храмова. Новое учебное пособие
по экологическому праву (Дубовик О. Л.
Экологическое право в вопросах
и ответах: Учебное пособие) ............ 157

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет .......................................................................... 161

Журнал российского права № 2  — 2003

РОССИЯ И МЕЖДУНАРОДНОПРАВОВОЕ ПРОСТРАНСТВО
Ведущие юристы из 22 стран — в
том числе из Германии, США, Китая, Японии, России, Украины, Белоруссии, Армении, Молдовы —
приняли участие в Московском
юридическом форуме под названием «Глобализация, государство,
право, ХХI век», который проходил
22—24 января  в Центре международной  торговли. Здесь собрались
ученыеправоведы, депутаты парламентов, руководители высших судебных органов, дипломаты, политологи, представители деловых кругов.
Это в определенной степени эпохальное мероприятие, идею проведения которого поддержал Президент России В. В. Путин, было организовано Международным фондом
поддержки правовых инициатив,
Международным союзом юристов и
Союзом юристов России при содействии Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры РФ и Российской  академии наук.
Организационный комитет Форума
возглавили первый заместитель
Председателя  Высшего Арбитражного Суда РФ М. К.  Юков и Председатель Международного союза юристов, Президент Союза юристов России А. А. Требков.
Впервые на столь представительном уровне обсуждались проблемы
глобализации современного мира и
связанные с этим процессом перспективы сближения законодательств
разных государств. И впервые так
определенно о своей позиции заявили представители российской школы
глобалистики, которая еще только
начинает развиваться.

Глобализация, государство, право, ХХI век

О некоторых итогах международного юридического форума

Об объективности и неизбежности глобализации, вызванной ростом
взаимозависимости государств, взаимопроникновением культур, а также о ее негативных последствиях
(интернационализации преступности, росте терроризма) говорили, пожалуй,  все выступавшие на пленарном заседании Форума. Но сегодня
уже недостаточно просто считаться
с данным процессом — глобалистикой нужно учиться управлять. Так
считают не только правоведы.
Захаров А.  В., генеральный директор ММВБ: Глобализацию всемирного рынка все больше связывают  с кризисом бизнеса, а не с его успехом. Расхождения в законодательстве стран СНГ затрудняют развитие
бизнеса в рамках глобальной защиты.
А значит, нужно единое правовое поле
стран СНГ и Европы. В сфере предпринимательского и финансового
права было бы полезно ориентироваться на сформировавшиеся  общеевропейские правовые стандарты.
Тиунов О. И., судья Конституционного Суда РФ, профессор, доктор юридических наук: Судебная
система очень чувствительна ко
всем происходящим процессам. Суд
выбирает правовую позицию и только после этого он в состоянии сформулировать свое решение. И нередко ему приходится обращаться к
международноправовым стандартам. Но расшифровки этого понятия
в научной литературе нет. Надо хотя
бы наметить ориентиры, для начала —
классифицировать их. Внедрение
международноправовых стандартов
в судебную практику должно расширяться.

Журнал российского права №  2 — 2003

Особый интерес участников Форума, причем как зарубежных, так и российских, вызвало выступление одного из основателей отечественной школы геоэкономики и автора пока единственного  в нашей стране учебника
для вузов по глобалистике Э. Г. Кочетова (его доклад будет опубликован в
следующем номере «Журнала российского права»). Ученый раскрыл едва
ли не весь срез проблем, связанных с
глобализацией, особо выделив важность перехода от геополитического
мышления к геоэкономическому.
Кочетов Э. Г., директор Центра
стратегических исследований геоэкономики ВНИИ внешнеэкономических связей, академик РАЕН,
доктор экономических наук: Глобализация затронула все сферы гуманитарных знаний. Новейшая опасность
— милитаризация мышления. В глобальном мире сформировался центральный вектор мирового развития —
геоэкономический. В этих условиях
совершенно поновому предстает военная компонента: национальные вооруженные силы превращаются в
силы быстрого геоэкономического
реагирования, возникают суперсовременные виды оружия.
Техногенная тенденция развития
глобального мира также таит в себе
гигантский спектр опасностей и угроз.
Мировое сообщество уже не может
выдерживать такую нагрузку, идет
объединенный поиск выхода из этой
ситуации.
Критического отношения требует
существующий набор международных
организаций, а вместе с тем и многих
национальных структур, зародившихся
в послевоенное время, в условиях господства геополитических тенденций и
холодной войны, — они не отвечают
современным требованиям.
Реалии последних лет показали неспособность ведущих международных
организаций успешно реагировать на
геоэкономические конфликтные ситуации на мировом пространстве. На повестке дня — формирование такой
международной организации, как геоэкономический трибунал.

Правовое измерение глобального
мира побуждает к пересмотру всей
системы правового регулирования отношений «игроков» на мировой арене:
созданию нового класса договоров,
конвенций, рамочных законовдоктрин, определяющих интересы всех
участников межнационального общения, а также ответственность в условиях глобальной трансформации мира.
Лукашук И. И., руководитель Центра международноправовых исследований ИГП РАН, профессор, доктор
юридических наук поставил вопрос о
новом формате ответственности в условиях нового миропорядка — как
признанных (государства), так и нарождающихся субъектов (наднациональные структуры) международного общения, — а также о необходимости формирования нового, адекватного происходящим в мире переменам
политического мышления.
Карташкин В. А., профессор, доктор юридических наук, заслуженный
юрист РФ: В современном мире права человека будут все больше подвергаться международноправовому регулированию. Это предопределено интернационализацией всей общественной жизни, необходимостью решения
глобальных проблем, имеющих общечеловеческое значение. Неотложная задача — совершенствование международных отношений, освобождение их от
«двойных стандартов», устаревших постулатов и догм, исключение применения силы в межгосударственных отношениях.
Черниченко С. В., руководитель
Центра международного права и гуманитарных проблем Дипломатической академии МИД РФ, профессор, доктор юридических наук: Глобализация — достаточно хаотичный
процесс, и гармонизировать его должна Организация Объединенных Наций с помощью международного права.  Назревшее реформирование ООН
должно проходить в русле управления
процессом глобализации. Нужна целая
система поправок к Уставу ООН, так как
некоторые статьи по разным причинам
утратили свое значение.

Журнал российского права № 2  — 2003

Тихомиров Ю. А., первый заместитель директора ИЗиСП, профессор, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ: Последние полстолетия  преобразовали
наши представления о национальном
праве — оно насыщено международноправовыми нормами, причем удельный
вес последних существенно возрастает. Но другой феномен, о котором  юристымеждународники говорят неохотно: международное право сегодня
само рождается из норм национального права, поскольку укрупняются нормы, ранее существовавшие в национальных законодательствах, и объект
правовой регуляции, возникают общие правовые потребности. В некоторых странах отрасли права даже предстают в неком трояком «одеянии», что
характерно и для России: национальные нормы, нормы, которые заимствуются из иностранной правовой
системы (иногда это делается достаточно грубо!), и, наконец, международные нормы.
В рамках существующих межгосударственных объединений назрела
проблема правопонимания. Отсюда
актуальность выработки глоссариев:
вхождение во внутреннее право терминологии, понятий международного
права, но только тогда,  когда это будет воспринято национальным правосознанием, потому что международный диктат тоже очень опасен.
Разные отрасли права неодинаково
реагируют на приход к ним международных норм. Хотя с 1994 года в России появилось около 450 законов о ратификации международных договоров,
самозащиту национального права не
нужно сбрасывать под ноги такому великану, как глобализация. Можно предвидеть, что в будущем придется говорить о мировом праве, региональном
праве и новых образах национального
права.
Куликов А. С., депутат Государственной Думы РФ: Сейчас мы уже
четко понимаем, что нельзя вести борьбу с современной международной преступностью и терроризмом, используя
двойные стандарты в оценке тех или

иных явлений. Если членов криминальнотеррористических групп в одном
случае называют борцами за свободу,
а в другом — опасными преступниками,
то, естественно, ни о какой междуна
родной координации в подавлении криминальных и террористических угроз
говорить не приходится.
Первое. Необходима координация
на международном уровне для выработки единого понятия «терроризм» и
установления комплекса причин, его
порождающих.
Второе. Требуется дальнейшая разработка базовых международноправовых принципов борьбы с терроризмом.
Третье. Назрела потребность создания модельного международного закона о борьбе с терроризмом. Работа над
его проектом уже ведется нами совместно с рабочей группой членов Конгресса США. После принятия такого
закона парламентами России и США он
может стать модельным для стран мирового сообщества.
Четвертое. Эффективная борьба с
международным терроризмом немыслима без создания межгосударственной системы его мониторинга.
Пятое. Нужно разработать международноправовые основы проведения
международных антитеррористических операций с закреплением обязательности санкции Совета Безопасности ООН.
Шестое. Следует принять меры по
скорейшей ратификации членами международного сообщества конвенций по
борьбе с терроризмом (особенно по
борьбе с его финансированием) и внести соответствующие изменения в национальные законодательства.
К российской инициативе по проведению Всемирного антикриминального и антитеррористического
форума уже присоединились около
40 стран.
Все участники Московского юридического форума пришли к единому мнению, которое наиболее емко
выразил  вицепрезидент Союза
юристов России Баренбойм П. Д.:
Наиболее негативные результаты гло6

Журнал российского права №  2 — 2003

бализация принесет, если мы будем ее
игнорировать.
В завершение дискуссий была
принята резолюция, в которой, в частности, говорится:
«Московский юридический форум
обсудил проблему гармонизации
российского законодательства, а
также вопросы взаимоотношений
правовых систем стран СНГ между собой и правовыми системами
стран Запада.
Необходимость сближения законодательства стран СНГ определяется их расположением на едином экономическом пространстве
и традиционными историческими,
хозяйственными, культурными
связями.

В то же время необходимо определить концептуальные основы
для сближения правовых систем
стран СНГ, а также уточнить,
какие мировые правовые стандарты следует в первую очередь принимать во внимание».
Участники форума решили ориентироваться на лучшие достижения национальных правовых систем
при формировании «единого правового пространства СНГ и Европейского сообщества» как концептуальной основы развития права  России
и стран СНГ на ближайшие годы,
при этом помня об учете специфики
развития каждого государства.

(Соб. инф.)

Журнал российского права № 2  — 2003

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Природоохранное законодательство, являющееся сердцевиной экологического, представляет собой
уникальную и своеобразную модель
сочетания федерального и регионального законодательства. Этому
есть несколько причин.
Многие экологические явления и
связанные с ними общественные отношения носят не только и не столько
региональный, но общенациональный и даже международный характер. К ним относятся мониторинг и
обеспечение климата и миграции
животного мира, борьба с парниковым эффектом, вызванным потеплением и озоновыми дырами, с трансграничными загрязнениями и экологическими катастрофами, иными
чрезвычайными экологическими ситуациями и бедствиями.
Поэтому в этих сферах велико и
все более возрастает значение
международных договоров и соглашений, участницей многих из которых является Россия. Она должна отвечать перед международным
сообществом за выполнение на
всей ее территории взятых на себя
природоохранных обязательств, в
том числе перешедших к ней от
Союза ССР. Российская Федерация регулирует свои экологичеСоотношение федерального и регионального
законодательства
в области охраны окружающей среды

С. А. Боголюбов

ские отношения со всеми сопредельными государствами, прежде
всего со странами — участницами
СНГ. Так происходит и в других
зарубежных федеративных государствах. ФРГ, например, отвечая
перед многочисленными европейскими соседями и ЕС за загрязнения, причиненные им ее землями,
улучшает законодательное регулирование охраны окружающей
среды на федеральном уровне и
наращивает централизованное
экологическое управление.
Имплементация международных,
включая европейские, экологических норм и стандартов в российское
законодательство осуществляется
постоянно, хотя и с трудом — ввиду
новизны проблем, отсталости технической оснащенности народного хозяйства и неисполняемости значительной части природоохранных
предписаний в силу их декларативности и размытости, слабой исполнительской дисциплины.
Государственный экологический
надзор и контроль не только рассредотачиваются по нескольким федеральным министерствам и иным
федеральным органам исполнительной власти, не только совмещаются с функциями хозяйственного
использования природных ресурсов
и их управлением, но и передаются
постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов
Федерации и органам местного самоуправления.

  Боголюбов Сергей Александрович — заведующий отделом аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Журнал российского права №  2 — 2003

С другой стороны, природный
фактор жизнедеятельности человека носит конкретный региональный, бассейновый, местный характер, привязан к соответствующей
территории проживания и трудовой деятельности народов. Это
обусловливает необходимость учета местных природных обстоятельств при регулировании водных, лесных, горных, фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений. Осуществление экологического контроля
и надзора на региональном и местном уровне способствует вовлечению в него населения, конкретизации целей и методов.
Обсуждение и решение вопросов
соотношения федерального и регионального законодательства в экологической сфере в настоящее время особенно актуально ввиду обострения природоохранных проблем,
современного реформирования Федерации, вхождения России в мировое сообщество. Основные профессиональные научные работы об экологическом законодательстве, как
правило, не обходят эту тему1 . Фундаментальные работы с участием
ИЗиСП выпущены также в Воронежском (1996 г.), Оренбургском
(1998, 1999 гг.), Мордовском (2000 г.)
государственных университетах.
Однако каждый год не только актуализирует проблему, но и привносит
в ее решение новые факторы и обстоятельства.
Статьей 71 Конституции России к
ведению государства отнесены установление основ федеральной политики и федеральные программы в
области экологического развития
Российской Федерации, определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, метеорологическая служба.
По этим ключевым направлениям (и
поэтому отнесенным к ведению России), по указанным сферам природопользования приняты соответствующие федеральные законы и
иные федеральные нормативные
правовые акты.
Немаловажное значение и актуальность сейчас приобретают и такие полномочия России, напрямую
и на первый взгляд не связанные с
экологией, как регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина, федеральная государственная собственность и управление ею, гражданское законодательство.
Это обусловлено провозглашением в ст. 42 Конституции РФ прав
каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением2.
Актами 
Верховного 
Совета
РСФСР 1991 г., указами Президента
РФ 1993 г., Водным (1995 г.), Лесным
(1997 г.), Земельным (2001 г.) кодексами РФ и иными федеральными законами намечены направления разграничения собственности на природные
ресурсы на собственность государственную (Федерации и субъектов
Федерации), муниципальную и частную. В настоящее время организуется деятельность комиссий для реализации Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» (2001 г.), которым положено начало фактического
размежевания земель в пределах
Российской Федерации3.

1 См.: Бринчук М. М. Перспективы развития российского экологического законодательства // Законодательство России в XXI
веке. М.: ИЗиСП, 2002; Экологическое право
России / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999; и др.

2 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Рук. авт. колл. Л. А. Окуньков. М.: Юристъ, 2002.

3 См.: Комментарий к Закону «О разграничении государственной собственности на
землю» / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.

Журнал российского права № 2  — 2003

Включение земельных участков,
водных объектов, древеснокустарниковой растительности, объектов
животного мира, добытых полезных
ископаемых в гражданский оборот
согласно ст. 129 ГК РФ («в той мере,
в какой их оборот допускается законами о земле и других природных
ресурсах») повышает ответственность не только собственников за экологическое состояние своего имущества, но и Федерации за рынок природных объектов, за единое экономическое пространство в этой области
и его законодательное регулирование, обеспечение конкуренции, свободы экономической деятельности и
цивилизованное развитие экологических систем, без порой присущих
этим процессам крайностей, с учетом
накопленного за десятилетия положительного опыта4.
Предусматривающая совместное
ведение России и ее субъектов ст. 72
Конституции РФ включает природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
(Обращает на себя внимание отсутствие в Конституции РФ упоминания о животном мире и атмосферном
воздухе: федеральные законы об их
охране приняты соответственно в
1995 и 1999 годах).
По всем указанным вопросам совместного ведения приняты соответствующие федеральные законы. Последним вступил в действие 12 января 2002 года Федеральный закон
«Об охране окружающей среды»,
которым определяются правовые
основы государственной политики в
области охраны окружающей среды, обеспечивающие сохранение
природных ресурсов в целях экологической безопасности.

Субъекты Федерации в области
охраны окружающей среды активно используют свои полномочия в
соответствии со ст. 73 и 76 Конституции РФ.
Вопервых, это опережающее
правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве. Первая половина 90х гг. была
периодом разработки и принятия в
субъектах Федерации законов об
экологической экспертизе изза отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие с учетом
опыта в Федеральном законе «Об
экологической экспертизе» 1995
года. После его принятия субъекты
Федерации вынуждены были приводить свои законы в соответствие с
ним, но ряд положений, не противоречащих Федеральному закону,
продолжает действовать и заслуживает внимания. Например, предписания закона Республики Коми об
организации и гласности государственной и общественной экологической экспертизы.
Во второй половине 90х гг. ввиду
отсутствия нового Земельного кодекса РФ получили распространение региональные законы о земле, в
которых отражались современные
правовые формы охраны земель от
загрязнения, засоления и иных негативных процессов, гражданскоправовые начала обращения с земельными участками, судебная защита земельных прав, правила осуществления земельных сервитутов,
иные средства обеспечения стабильности землевладения. Принятие
главы 17 ГК РФ и нового Земельного кодекса РФ в 2001 году позволило прекратить действие этих региональных законов о земле в соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции РФ.
В ряде субъектов Федерации разработаны и приняты нормативные
правовые акты, с учетом которых
ведется законопроектная работа в
Государственной Думе: об экологи4 См.: Гражданское право. Общая часть:
Курс лекций / Под ред. О. Н. Садикова. М.,
2001.

Журнал российского права №  2 — 2003

ческом страховании, о государственной политике в области экологического воспитания и образования, об
экологическом аудите, об экологическом предпринимательстве, о зеленом фонде городов.
В Республике Саха (Якутия) до
принятия в 2001 году КоАП РФ действовал Закон об административной
ответственности за экологические
правонарушения. В ряде субъектов
РФ разрабатывались, принимались
и действовали акты об обеспечении
в городах и иных населенных пунктах владельцами автотранспорта
требований к выхлопным газам автомобилей.
Вовторых, правотворчество на
местах направляется на принятие
законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в
них компетенцией субъектов Федерации. Так, на основании Закона
«О недрах» большинство субъектов
Федерации урегулировали добычу,
охрану и использование общераспространенных полезных ископаемых — глины, песка, торфа, щебня.
Во всех субъектах РФ на основании типового положения 80х годов
и в соответствии с Федеральным законом «О животном мире» 1995 г.
разработаны и приняты региональные правила охоты, а в соответствии
с Водным кодексом РФ 1995 г. —
правила пользования маломерными
судами и их учета. В них фиксировались природоохранные требования как общего характера, так и, в
значительной мере исходя из предметов регулирования, местной специфики.
Активно ведется правотворчество
субъектов Федерации по организации и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального и местного значения в соответствии с Федеральным законом
«Об особо охраняемых природных
территориях» 1995 г., предусматривающим возможности и порядок их
создания и функционирования на
федеральном, региональном и местном уровнях за счет федерального,
регионального и местного бюджетов.
Третью группу природоохранных
актов субъектов Федерации составляют акты, принимаемые в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ.
Обширное поле деятельности представляет конкретизация и размежевание экологической компетенции
региональных и муниципальных органов, создания и функционирования
комитетов природных ресурсов,
организации экологической экспертизы, контроля поднадзорных объектов, заключения соглашений5.
Значительную долю этой категории актов и реализации полноты государственной власти субъектов РФ
составляют акты аграрного законодательства, вообще не предусмотренного в Конституции РФ, поскольку основными загрязнителями естественной среды являются такие отрасли агропромышленного комплекса, как животноводство, земледелие,
а также химизация сельского хозяйства, которые требуют принятия
природоохранных мер.
В СанктПетербурге, Москве и
ряде других мегаполисов приняты
законы о защите зеленых насаждений в этих городах. Разрабатываются законы субъектов Федерации о
растительном мире, не являющемся лесом. Полномочия субъектов
Федерации вне пределов ведения,
предусмотренного в ст. 71 и 72 Конституции РФ, составляют значительный массив в области охраны
окружающей среды и природопользования и используются до настоящего времени малоэффективно изза недостаточной культуры правотворчества и ненадлежащей развитости Федерации.
Думается, принятие субъектами
Федерации нормативных правовых
актов по экологическим вопросам
должно обусловливаться не столько
желанием обозначить свою суверен5 См.: Васильева М. И. Региональная экологическая политика. Правовые аспекты. М.:
Центр экологической политики России, 2001.

Журнал российского права № 2  — 2003

ность (как это случилось с Экологическим кодексом Башкортостана,
дублирующим федеральный закон),
сколько необходимостью урегулировать нерешенные экологические
неперсонифицированные проблемы,
имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением.
Большего распространения заслуживает практика принятия подзаконных актов, локальных актов,
направленных на неукоснительное и
обязательное исполнение законодательных предписаний. Вместе с тем
надо понять, что не все возникающие в обществе экологические конфликты можно решать с помощью
правовых предписаний. Многие эксцессы следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, правил обычая, учитывающих требования добросовестности,
разумности, справедливости, исторические, местные традиции, иначе
в нынешних условиях можно поощрить коррупцию, скатиться к полицейскому государству.
Попытки размежевания законодательной компетенции в области
охраны окружающей среды между
Федерацией и ее субъектами предпринимаются во всех без исключения природоохранных и природоресурсных федеральных законах: федеральный законодатель — иногда
более, чаще менее удачно — демонстрирует подлинность Федерации.
Нередко экологические функции
Федерации и ее субъектов отображаются одними и теми же понятиями, терминами и словами, повидимому, в надежде на последующую
практику и исправление положения
соглашениями и договорами между
исполнительными органами власти
Федерации и ее субъектами, которые, как правило, положение не исправляли, а лишь усугубляли безответственность и неуправляемость.
Это получило распространение в
90е годы при принятии всех природоресурсных федеральных законов
под влиянием эйфории конца административной системы и расцвета

демократии, что привело к ослаблению ответственности за рациональное природопользование, потере управляемости природными ресурсами и еще большему отчуждению их
от народа. К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом
Федеральном законе «Об охране окружающей среды» 2002 г., где в ст. 5
и 6 разграничиваются полномочия
органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ
в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
К ведению и тех и других относятся: организация и развитие системы
экологического образования, формирование экологической культуры; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии
окружающей среды; экономическая
оценка воздействия хозяйственной
и иной деятельности на окружающую среду. Понятно, что и Федерация, и ее субъекты обязаны этим
заниматься. Но как? В какой мере?
Какими способами? Без ответа на
эти и иные подобные вопросы, важнейшие, вызывающие многочисленные споры, в том числе экономического характера, проблемы останутся без решения, как это и оказывалось до последнего времени6 .
В настоящее время осуществляется бурное правотворчество на федеральном уровне по размежеванию
компетенции России и ее субъектов
в области природопользования и охраны окружающей среды по итогам
работы и рекомендациям соответствующей комиссии при Администрации Президента РФ. Предполагаемая цель представляется в виде
четкого определения доходной и
расходной части федерального бюд6 Подробнее см.: Боголюбов С. А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. 2000. № 11; Его же. Новый
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права.
2002. № 6.

Журнал российского права №  2 — 2003

жета и бюджетов субъектов РФ.
Немаловажны также и попытки укрепления государственности, вертикали власти, создания и усиления
федеральных округов. Пересматриваются многие федеральные законы
в целях приведения в соответствие
их с новым Земельным кодексом РФ.
Позитивные и конструктивные замыслы очередных реформаторов
нуждаются в научном осмыслении,
обосновании и обеспечении. Совершенствование законодательства и
разграничение компетенции должно
осуществляться гласно, с учетом общественного мнения и социологических исследований, с учетом оправдавших себя и эффективно действовавших правовых норм, сопоставлением действия различных законов.
Как справедливо отметил А. С. Пиголкин, надо торопиться законодательствовать не спеша.
Основным способом разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий Федерации и
ее субъектов и организации их законодательной компетенции является при этой административной
реформе размежевание прав собственности на землю и иные природные ресурсы на государственную
(федеральную, субъектов Федерации), муниципальную и частную
собственность. В принципе этим воспроизводится и во многом развивается тезис известного Постановления ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 7 января 1988 года «О коренной перестройке дела охраны
природы в стране», которым преимущественно административнокомандные методы управления природопользованием предполагалось
заменить преимущественно экономическими методами.
При этом во многом копируется
положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в севе
роамериканской, германской, швейцарской федерациях. Но там федерации имеют другую историю становления, носят преимущественно

договорный, а не конституционный
характер и оправдали себя за прошедшие мирные столетия. При всей
целесообразности и перспективности внедрения в эти экологические
отношения гражданскоправовых,
имущественных начал неуклюжесть и неуместная скорость их освоения, неподготовленность общественного мнения и правовой культуры дают себя знать.
Разграничение законодательной
компетенции и функций управления в области охраны окружающей
среды только или преимущественно по формам собственности на природные ресурсы не окажет решающего влияния на ее сохранение и
улучшение. Само владение, пользование и распоряжение природными
ресурсами согласно ст. 36 Конституции РФ и ст. 209 ГК РФ осуществляется их собственниками свободно,
если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и
законных интересов иных лиц. Не
случайно Правительство РФ призвано обеспечивать проведение единой государственной политики в области экологии согласно ст. 114 Конституции РФ.
Дискуссии вокруг конституционной формулы об использовании и
охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, длившиеся почти
полтора десятилетия, получили
разрешение в виде толкования Конституционного Суда РФ в Постановлении от 7 июня 2000 года по делу о
проверке конституционности отдельных положений Конституции
Республики Алтай и Федерального
закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Конституционный Суд РФ признал, что субъект Федерации не
вправе объявить своим достоянием
(собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществ13

Журнал российского права № 2  — 2003

лять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы на своей территории, которое
ограничивает их использование в
интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.
В области охраны окружающей
природной среды и природопользования Федерация должна иметь
свои преимущества и особую ценность при учете географических,
климатических, природных, социальноэкономических и иных действительных, а не мнимых особенностей субъектов Федерации, при
осознании того, что природа — общее благо, не имеющее административных и государственных границ. Еще в Древнем Риме солнце,
море и текущая вода не принадлежали никому.
Усиление национальных начал
природопользования, охрана и выкуп государством наиболее ценных
природных ресурсов при сохранении и уважении прав частновладельцев происходят в развитых
странах, взявших на вооружение
плановое, рациональное ведение
природопользования, провозглашение и защиту социальных, экологических и иных прав и свобод
своих граждан.
Деградация и истощение природных ресурсов, всей окружающей
среды имеют не региональный и все
чаще даже не национальный, а глобальный, всемирный характер, обсуждаются на международных форумах в Стокгольме (Швеция, 1972
г.), РиодеЖанейро (Бразилия, 1992
г.), Йоханнесбурге (ЮАР, 2002 г.). И
это не может не учитываться при обсуждении проблем соотношения федерального и регионального экологического законодательства.

Журнал российского права №  2 — 2003

Российскому праву в ближайшем будущем предстоит пополниться новым
видом предпринимательских договоров
— концессионным соглашением (договором, контрактом). Законопроект о концессионных соглашениях, или, как еще
принято говорить, о концессиях, уже
много лет подготавливается Государственной Думой, другими федеральными органами, и нет сомнения, что он вотвот будет принят. Кстати, за рубежом
концессионное соглашение, как правило, тоже упрощенно именуется концессией (concession).
Главная особенность концессионного
соглашения состоит в том, что объекты
договорных отношений (имущество, отдельные виды деятельности) находятся
в безраздельном, монопольном обладании только одной из сторон соглашения,
а именно государства или иного публичноправового образования. Другая сторона соглашения — это всегда частное
лицо, принимающее на себя определенные обязательства в обмен на предоставляемые ему права. Вот почему в отличие, например, от обычного гражданскоправового договора, по которому
стороны просто обмениваются правами
и обязанностями, концессионное соглашение, по представлениям правовой теории, изначально выступает, скорее, как
акт наделения (дарения, пожалования,
уступки) со стороны государства правами, которые недоступны или ограниченно доступны в гражданском обороте1 .
В этой связи нелишне отметить, что
вначале концессия зачастую вообще не
была договором. Это был односторонний
акт дарования прав феодальным сувеКонцессионное соглашение — новый вид
договора в российском праве

С. А. Сосна

реном своему подданному на совершение какихлибо действий, составляющих прерогативу суверена. Ныне концессия — это соглашение двух равноправных сторон, но в обиходе попрежнему широко используются выражения типа «предоставить концессию»,
«выдать концессию», «уступить в концессию» и т. п.

Сфера применения
концессионных соглашений
Могут возразить, что гражданская
правосубъектность государства и других публичноправовых образований, в
частности по российскому гражданскому законодательству, вполне реализуема посредством существующих гражданскоправовых договоров и что поэтому нет необходимости изобретать какието новые договорные формы, предусматривающие «дарование прав» или
иные действия сторон, сомнительные с
позиций гражданскодоговорного права
или не свойственные ему.
Это возражение справедливо, но
только в отношении тех объектов договорных отношений, которые универсально оборотоспособны, или тех видов
предпринимательской деятельности,
которые не находятся в исключительном ведении государства или других
публичноправовых образований. Для
них законодательство РФ предусматривает несколько видов гражданских договоров: государственный контракт на
выполнение подрядных работ для государственных нужд, государственный
контракт на поставку товаров для государственных нужд, договор о закупках
и поставках сельхозпродуктов, сырья и
продуктов для государственных нужд.
Но что касается объектов прав, полностью или частично ограниченных в обороте, то их договорный статус в российском законодательстве четко не пропиСосна Сергей Андреевич — старший научный сотрудник Института государства и
права РАН, кандидат юридических наук.

1 См.: Сосна С. А. Концессионные соглашения. Теория и практика. М., 2002. С. 27—28.