Журнал Российского права, 2002, № 12

Журнал российского права №12  — 2002

12
2002
Издатель:
Юридическое
издательство «НОРМА»

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Политическая свобода состоит совсем не в том, чтобы делать то,
что хочется. В государстве, то есть в обществе, где есть законы, свобода
может заключаться лишь в том, чтобы иметь возможность делать то, что
дoлжно хотеть, и не быть принуждаемым делать то, чего не дoлжно хотеть.
Ш. Монтескье

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Российское законодательство:
состояние и проблемы
В. А. Сивицкий. О проектах федеральных законов об организации
публичной власти в Российской Федерации .......................................................................  3

В. В. Лапаева. Разграничение законодательных полномочий Федерации
и ее субъектов (на материале законодательства об общественных объединениях) ....................................................................... 10

В. П. Кашепов. О преобразовании
статуса суда в уголовном судопроизводстве ........................................................................ 25

Г. Ю. Федосеева. К вопросу о понятии
«внешнеэкономическая сделка»............... 33

Экология и право
Н. Н. Веденин. Животный мир: проблемы охраны и использования............ 40

Мнение юристапрактика
Е. В. Романова. Не только плюсы…
Дисциплина труда с позиций Трудового кодекса РФ ........................................................ 48

Комментируем действующее
законодательство
Ф. Н. Багаутдинов. О содержании
судебного контроля на предварительном следствии ....................................................... 50

В. В. Коробченко. Защита трудовых
прав и интересов работников .................. 59

Н. Н. Ковтун. Нужен ли возврат
к ревизионному началу в кассационном и надзорном производстве? ........... 68

Д. Е. Потяркин. Новые договоры
в жилищной сфере ........................................... 75

В. Н. Лимонов. Уголовноправовая
оценка мошенничества ................................. 80

Журнал российского права №  12 — 2002

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 175.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 119.

Трибуна молодого ученого
Н. В. Фунтикова. О регулировании
доверительной собственности и договора доверительного управления
имуществом ............................................................ 83

Э. Н. Скрябин. Особенности уголовного преследования за преступления
против интересов службы ......................... 89

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы. Октябрь
2002 года ................................................................. 100

Международное право
И. И. Лукашук. К вопросу о возможной криминализации международной
ответственности государств.................. 107

Из истории российского права
В. Г. Бессарабов. Советская прокуратура (1922—1991 гг.) ..................................... 120

Юридическая жизнь. Хроника
А. В. Минашкин. Российские министерства: история и современность............... 139

Рецензии
А. С. Пиголкин. Тема исследования:
особенности законов и подзаконных
актов (Иванов С. А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации)..... 156

В. И. Васильев. Для теории и практики
(Федеральное законодательство о
местном самоуправлении: научнопрактический комментарий/Авторы: О. В. Берг, А. А. Сергеев) ................. 159

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет .......................................................................... 163

Перечень основных материалов, опубликованных в № 1—12 за 2002 год ..... 165

Журнал российского права №12  — 2002

1. О проекте Федерального закона «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской
Федерации»
В настоящее время статус органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации регулируется в основном двумя законами: Федеральным законом «О принципах и
порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации» и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации».
Подготовленный Рабочей группой, созданной под эгидой Комиссии при Президенте Российской
Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государО проектах федеральных законов
об организации публичной власти
в Российской Федерации

В. А. Сивицкий

ственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления,
проект фактически объединяет
эти два закона в один. Намеченные конкретные изменения и дополнения содержат следующие
элементы:
1) Предложены изменения и дополнения действующего Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» в части системы, порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Например:
— четко и однозначно ограничиваются права представительной
власти в одностороннем порядке
(вне законодательной процедуры)
распоряжаться бюджетными средствами, кроме выделенных на функционирование представительного
органа;
— закон приводится в соответствие с решениями Конституционного Суда РФ в части регулирования отзыва руководителей высших
органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
Теперь отзыв может осуществляться исключительно за конкретное
правонарушение и только если за
отзыв проголосовало более половиСивицкий Владимир Александрович —
старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений ИЗиСП, кандидат
юридических наук.

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
4

Журнал российского права №  12 — 2002

ны всех зарегистрированных в этом
субъекте Федерации избирателей;
— предусмотрены гарантии для
руководителей высших органов
исполнительной власти субъектов
РФ при привлечении к уголовной
ответственности (раньше гарантии
были только у депутатов). Пока
уголовнопроцессуальным и административным законодательством
гарантии для таких должностных
лиц не установлены, на них будут
распространяться нормы, содержащие соответствующие гарантии
для депутатов представительных
органов государственной власти
субъектов Федерации;
— специальные нормы о согласии
представительного органа на привлечение депутата к ответственности устраняются из Закона. Теперь
в части уголовной ответственности
депутатов действует норма ст. 448
УПК РФ, согласно которой решение
о возбуждении уголовного дела в
отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации принимается прокурором субъекта Российской Федерации на основании заключения коллегии, состоящей из
трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда,
суда города федерального значения, суда автономной области и
суда автономного округа. Она же,
повторюсь, распространяется на
руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
— предлагается решить некоторые вопросы иерархии правовых
актов. Например, предусматривается, что федеральный нормативный правовой акт, принятый на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, имеет бoльшую юридическую силу,
чем законы субъектов Российской
Федерации, принятые по предметам совместного ведения.
2) Добавлена глава «Общие принципы разграничения полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации». Фактически именно она призвана заменить действующий Федеральный
закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Основное нововведение состоит в
том, что предусматриваются три
типа установленных федеральными законами полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по
предметам совместного ведения.
Вопервых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации.
Предполагается, что федеральное
регулирование здесь может быть
только рамочным. Перечень таких
полномочий, предусмотренных федеральными законами, должен содержаться в данной главе.
Смысл этого перечня заключается в следующем: согласно ему
субъекты Российской Федерации
обязаны выполнять определенные
функции (и население может спросить с руководства субъектов за их
исполнение), но при этом именно
субъекты регулируют «объем»
осуществления этой функции и
сами же ее финансируют.
Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему
решению другие вопросы, если
они не отнесены к федеральному
ведению и вопросам местного значения. Естественно, они же и финансируют осуществление этих
полномочий.
Вовторых, это полномочия по
предметам совместного ведения,
возлагаемые на органы власти
субъектов Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета.
Порядок и объем осуществления

Журнал российского права №12  — 2002

этих полномочий детально регулируются Российской Федерацией.
Федеральное финансирование означает право федеральных органов исполнительной власти контролировать осуществление полномочий. В Законе сказано, что в этом
случае федеральные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения
акты и осуществлять контроль за
их исполнением.
Втретьих, это полномочия органов государственной власти
субъектов РФ, которые не требуют расходов, кроме текущих затрат на организационную деятельность. Здесь, как следует из
системного толкования положений проекта, федеральные органы
также вправе осуществлять достаточно подробное нормативное
правовое регулирование порядка
и объема осуществления полномочий.
Нормы Закона о видах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации будут вводиться в действие постепенно.
В Законе поновому определяется роль договоров и соглашений.
Согласно ему договоры заключаются только в исключительных
случаях — если это обусловлено
экономическими, географическими
и иными особенностями субъектов
Российской Федерации, и в той
мере, в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий.
Договор с конкретным субъектом
Российской Федерации должен
предусматривать конкретные права и обязанности сторон и утверждаться федеральным законом. Будучи фактически специальным федеральным законом, такой договор,
по идее, исходя из доктрины разрешения коллизий между правовыми актами, будет иметь преимущество перед другими федеральными законами.

Форма соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче
осуществления части своих полномочий по проекту должна использоваться в случае, если осуществление полномочий не может
быть возложено в равной мере на
исполнительные органы государственной власти всех субъектов
Российской Федерации федеральным законом.
Соглашения будут утверждаться Правительством. Раньше предусматривалось одобрение их проектов Правительством.
Возможно расторжение договоров, соглашений по инициативе одной из сторон, если суд установит
нарушение другой стороной условий договора.
Предусматриваются случаи, когда федеральные органы государственной власти возлагают на себя
временное осуществление полномочий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации:
— если в связи с чрезвычайной
ситуацией законодательные и исполнительные органы субъекта
Российской Федерации не могут
осуществлять полномочия или не
могут быть сформированы. В этом
случае основанием для возложения полномочий на федеральные
органы является указ Президента.
Он принимается либо по инициативе квалифицированного большинства представительного органа
субъекта Российской Федерации,
либо с согласия Совета Федерации;
— при наличии у субъекта Российской Федерации просроченных долговых обязательств, превышающих 30 процентов бюджета субъекта Федерации за текущий финансовый год. В этом случае предполагается вводить указом Президента Российской Федерации Временную федеральную
финансовую администрацию. Ее

Журнал российского права №  12 — 2002

руководитель и состав определяются Президентом по представлению Правительства Российской
Федерации. Она вводится на срок
до одного года. Задача Администрации — осуществлять исполнение бюджета субъекта Российской
Федерации. Она также вправе
вносить на утверждение Правительства Российской Федерации
изменения и дополнения в бюджет
соответствующего субъекта Российской Федерации на очередной
финансовый год и проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;
— при нецелевом использовании
субвенций или при нарушении законодательства. Это касается полномочий, осуществляемых за счет
целевых субвенций. В данном случае Правительство Российской
Федерации как бы передаст это
полномочие федеральному органу
исполнительной власти. Одновременно прекращается перечисление
соответствующих субвенций.
3) Появляется глава «Экономическая основа деятельности органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации». Во многом
она дублирует положения, которые
есть (или должны быть) в Бюджетном и Налоговом кодексах.
Субвенции на осуществление
органами государственной власти
субъектов Российской Федерации
полномочий предоставляются субъектам из создаваемого в составе федерального бюджета Федерального
фонда компенсаций. В федеральных
законах, предусматривающих осуществление органами государственной власти субъектов Российской
Федерации полномочий за счет федеральных субвенций, должны закрепляться нормативы выделения
этих субвенций, обеспечивающие
осуществление полномочий на минимально гарантированном на всей
территории Российской Федерации
уровне. Установлено, что в бюджетах субъектов Российской Федерации раздельно предусматриваются,

используются и учитываются средства на осуществление собственных
полномочий (за счет своего бюджета) и целевые субвенции из федерального бюджета. Это дополнительная гарантия от нецелевого расходования средств, что к тому же облегчает и учет.
Дотации из Фонда финансовой
поддержки субъектов Российской
Федерации должны рассчитываться по четкой методике.
Предусмотрен также Фонд регионального развития. Он предоставляет субсидии: на принципах долевого финансирования из федерального и регионального бюджетов реализуются инвестиционные
проекты, отобранные по конкурсу.
Допускается, хотя и не является
обязательным, создание в федеральном бюджете Фонда софинансирования социальных расходов.
Он предоставляет субсидии для
реализации полномочий, осуществляемых из средств бюджетов
субъектов Российской Федерации,
если они являются социально значимыми.
Предусматривается создание
реестров расходных обязательств
соответствующих субъектов Российской Федерации, то есть их
полномочий, требующих расходов.
Раньше таких реестров не было.
Это позволит точно увидеть и оценить объем и направления бюджетных расходов.
Закрепляется базовый принцип
— в бюджет субъекта Российской
Федерации зачисляется 100 процентов поступлений региональных
налогов и сборов, если законом
субъекта Российской Федерации
не установлены нормативы поступлений региональных налогов и
сборов в бюджеты муниципальных
образований.
Предусматриваются особенности состава и осуществления полномочий в городах федерального
значения. Здесь у этих субъектов
есть два варианта на их выбор:
или на общегородском уровне осу7

Журнал российского права №12  — 2002

ществляется местное самоуправление, и тогда все государственные полномочия передаются органам местного самоуправления
(при этом организация этих органов местного самоуправления должна соответствовать предусмотренной для органов государственной власти субъекта Российской
Федерации); или местное самоуправление осуществляется в городских районах.
В сложносоставных субъектах
Российской Федерации (с автономными округами) предусматривается следующая модель. Полномочия, осуществляемые за счет федеральных субвенций, осуществляются краем (областью) на всей
территории, если иное не установлено договором (края или области
с автономным округом) или федеральным законом. Полномочия,
осуществляемые за счет бюджетов
субъектов Российской Федерации,
разграничиваются между краем
(областью) и округом договорами и
федеральными законами. Причем
если до 1 января 2004 года стороны не заключат договор, Правительство до 1 января 2005 года должно будет внести проекты законов,
регулирующих отношения соответствующих округов и краев (областей).
Есть и ряд других правовых новелл.
2. О проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Подготовленный Рабочей группой, созданной под эгидой Комиссии
при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений
о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, проект федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации» значительно обширнее, по сравнению с
действующим одноименным законом. Проект содержит 91 статью
вместо 62. Появились и новые главы: «Вопросы местного значения»
(раньше этот вопрос регулировался одной статьей — 6), «Наделение
муниципальных образований отдельными государственными полномочиями и порядок их реализации» (раньше в ст. 6 Закона фактически воспроизводилась норма Конституции), «Муниципальные правовые акты» (раньше регулирование
этого вопроса было «размыто» по
тексту), «Межмуниципальное сотрудничество», «Особенности организации местного самоуправления».
Содержание большинства статей
стало более развернутым, насыщенным.
Самое важное новшество — четкое закрепление типов муниципальных образований. Это поселения, муниципальные районы и городские округа. Определяется
компетенция муниципальных образований каждого из этих типов.
В действующем федеральном законодательстве отсутствуют критерии, на основании которых органы
государственной власти субъектов
Российской Федерации определяют
территории муниципальных образований. В результате в разных
субъектах Российской Федерации
складываются различные модели
территориальной организации местного самоуправления. Авторы
проекта закона в целом оправданно исходили из того, что существующие модели имеют недостатки, и
предложили единую модель.
Поселения создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных населенных пунктов. Они будут решать, например, вопросы
благоустройства, жилищнокоммунального хозяйства, организации транспорта внутри поселения
и так далее.

Журнал российского права №  12 — 2002

Муниципальные районы — фактически то же, что и нынешние
районы. К их полномочиям будут,
например, отнесены организация
ритуальных услуг, переработка
твердых бытовых отходов, организация и содержание образовательных учреждений и т. п.
Вся территория страны должна
быть покрыта как поселениями, так
и муниципальными районами. Предполагается, что исключением будут
малонаселенные территории, где
плотность населения более чем в три
раза ниже, чем плотность сельского
населения в среднем по стране. Там
вся территория будет покрыта только муниципальными районами. Но,
естественно, на населенной территории должны быть и поселения.
Города, определяемые субъектами Российской Федерации (города
регионального значения), будут городскими округами. Они будут
иметь полномочия районов и поселений. Предусматривается, что
они не входят в состав территории
районов.
Проект закона не предусматривает подчинение поселений районам. У поселения и района будут
свои отдельные перечни полномочий, а следовательно, не должно
возникнуть совместной сферы
компетенции, где может иметь место такое подчинение.
Свою территорию на поселения и
районы будут «нарезать» субъекты
Российской Федерации. В проекте
закона предлагается закрепить некоторые критерии принятия таких
решений. Например, из положений
проекта вытекает, что населенные
пункты с численностью тысяча человек и выше не могут быть включены в состав других поселений, то
есть должны быть самостоятельными поселениями.
Некоторые новшества предлагаются в регулировании организации структуры органов местного
самоуправления.
1) Обязательным станет наличие
не только представительного органа (как сейчас), но и администрации
муниципального образования, главы муниципального образования,
контрольного органа муниципального образования (контрольносчетная палата, ревизионная комиссия), избирательная комиссия
муниципального образования.
2) В проекте предусматривается запрет на совмещение главой
муниципального образования должности главы администрации и
главы представительного органа.
Если глава муниципального образования избирается непосредственно населением, устав может
определять, что он входит в состав
представительного органа и является его председателем либо что
он является главой администрации муниципального образования.
Если же он избирается, согласно
уставу муниципального образования, представительным органом
местного самоуправления из своего состава, он может быть только
главой представительного органа.
3) В новом Законе предполагается установить, что деятельность депутатов представительного органа
местного самоуправления осуществляется на неосвобожденной основе. На постоянной основе, согласно уставу, могут работать только
председатель представительного
органа и один из его заместителей.
4) Детально описывается контрактная система найма главы администрации (если это не глава муниципального образования). В этом
случае обязателен конкурс. Порядок его проведения прописан в
проекте. В конкурсной комиссии
могут участвовать и представители органов государственной власти (не более трети). Глава местной
администрации назначается представительным органом из числа
кандидатов, отобранных конкурсной комиссией.
5) Для представительного органа местного самоуправления района предусматривается порядок
его формирования из представите9

Журнал российского права №12  — 2002

лей поселений (это могут быть главы поселений либо выборные представители от представительного
органа местного самоуправления
поселения — по равной вне зависимости от численности населения
поселения норме). Это будет одним
из средств исключить подчинение
поселения району. Но могут проводиться и обычные прямые выборы.
Большее внимание, чем в действующем Законе, будет уделено
институтам непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления. Дополнительно к имеющимся ранее институтам устанавливаются процедуры опросов, публичных слушаний,
конференций жителей по вопросам
местного значения. Каждому институту будет посвящена подробная статья. Расширится регулирование территориального общественного самоуправления.
Подтверждено право муниципальных образований вводить и
использовать другие институты
участия граждан в осуществлении
местного самоуправления, кроме
указанных в Федеральном законе.
В части регулирования экономической основы местного самоуправления предполагается более
подробно установить права органов местного самоуправления по
управлению муниципальной собственностью. Предусматривается
закрепление налоговой базы за муниципальными образованиями на
длительный срок, а также создание четкой методики установления
размера дотаций муниципальным

образованиям в порядке межбюджетного выравнивания.
Много внимания уделено в проекте закона межмуниципальному
сотрудничеству. Вводятся такие
новые формы сотрудничества, как
создание муниципальными образованиями межмуниципальных
объединений, в том числе с наделением их отдельными полномочиями органов местного самоуправления, а также межмуниципальных хозяйственных обществ.
В проекте предполагается упорядочить систему ассоциаций муниципальных образований, создаваемых для защиты их прав. Из
этих положений следует необходимость вступления муниципальных
образований в ассоциации муниципальных образований на уровне
субъектов Российской Федерации.
Эти ассоциации обязаны объединиться в Конгресс муниципальных
образований.
Закон, как предусмотрено его
переходными положениями, вступит в силу не сразу, а с 1 января
2006 года (как вариант — с 1 января 2005 года). В переходных положениях установлена система мер
по поэтапному введению его в действие.
***
Работа над рассмотренными выше
проектами федеральных законов
продолжается. Возможно, к моменту выхода номера в свет они претерпят некоторые изменения. Однако
можно прогнозировать, что принципиальные положения останутся неизменными.

Журнал российского права №  12 — 2002

Наиболее уязвимым звеном действующей правовой модели разграничения
полномочий Российской Федерации и
субъектов по предметам их совместного ведения является, как известно, опережающее законотворчество регионов
в ситуациях, когда они своими законодательными актами восполняют пробелы в правовой регуляции на федеральном уровне. На примере правового регулирования процессов создания и деятельности общественных объединений
можно достаточно полно показать основные трудности, с которыми сталкивается здесь правовая практика, и проанализировать возможности преодоления коллизий между федеральным и региональным законодательством.
Основные параметры соотношения федерального и регионального
законодательства об общественных
объединениях в рамках совместного ведения установлены в ст. 72
Конституции РФ. Законодательная
интерпретация положений этой
статьи дана в Федеральном законе
от 24 июня 1999 года «О принципах
и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации». Согласно
пункту 2 ст. 12 Закона по вопросам,
отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие
основы правового регулирования
данной сферы общественной жизРазграничение законодательных
правомочий Федерации и ее субъектов
(на материале законодательства
об общественных объединениях)

В. В. Лапаева

ни (при этом региональный законодатель может самостоятельно действовать лишь в пределах соответствия нормам федерального закона). До принятия федеральных законов в сфере совместного ведения
субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое
регулирование. После принятия
федерального закона нормативные
правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с
ним. Данная правовая конструкция,
закрепленная в федеральном законе, воспроизведена в конституциях
и уставах многих субъектов РФ.
В соответствии с положениями
ст. 72 Конституции регулирование и
защита прав и свобод человека и
гражданина (в том числе и права на
объединение) относится к компетенции Федерации и регламентируется федеральными законами, а защита права на объединение принадлежит к сфере совместной компетенции. При этом в совместную компетенцию не входят нормы об общественных объединениях, которые
относятся к уголовному, уголовнопроцессуальному, гражданскому,
гражданскопроцессуальному, арбитражнопроцессуальному законодательству (поскольку, согласно
п. «о» ст. 71 Конституции, данное законодательство целиком находится
в ведении Российской Федерации),
а также те нормы законодательства,
так или иначе связанные с деятельностью общественных объединений,
которые относятся к сфере исключительной компетенции субъектов
Федерации.
Из текста Конституции следует,
что региональное законодательЛапаева Валентина Викторовна — главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор
юридических наук.

Журнал российского права №12  — 2002

ство может конкретизировать принятый федеральный закон лишь по
линии создания дополнительных
гарантий защиты права на объединение1 . Что же касается возможности опережающего регионального
законотворчества, то наличие у
субъектов Федерации такого права прямо не вытекает из Конституции. Признание за регионами права на восполнение пробелов в правовом регулировании в пределах
совместного ведения — это результат толкования. Именно такая законодательная интерпретация
конституционной нормы содержится в Федеральном законе «О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...». Согласно пункту 2 ст. 12 этого закона до принятия федеральных законов, регламентирующих
право на объединение, субъекты
Федерации вправе осуществлять
собственное правовое регулирование. Ясно, что в такую правовую
конструкцию изначально заложена возможность коллизий между
Федерацией и субъектами в части
защиты права на объединение в
сфере совместного ведения, поскольку данное право одновременно относится к компетенции и Федерации, и ее субъектов.
Применительно к правовой регуляции общественных отношений
конфликтогенность действующей
модели разграничения полномочий
Федерации и субъектов по предметам совместного ведения усугубляется еще и тем обстоятельством, что
законы об общественных объединениях носят комплексный характер
и включают в себя, наряду с нормами, относящимися к сфере совместного ведения, также и нормы законодательства, относящегося к исключительной компетенции Российской Федерации. Если проанализировать под этим углом зрения
как базовый Закон «Об общественных объединениях», так и законы,
регламентирующие создание и деятельность отдельных видов объединений, то окажется, что большую
часть этих правовых актов составляют нормы гражданского права,
регламентирующие процессы создания и деятельности общественных объединений как юридических
лиц.
Трудности, с которыми сталкиваются законодательные органы субъектов Федерации при выделении
сфер правовой регуляции, относящихся к совместному ведению, хорошо видны на примере регионального законодательства о профессиональных союзах. Как следует из
смысла соответствующих конституционноправовых положений, региональные законы о профсоюзах могут конкретизировать (развивать в
плане дополнительной защиты прав
профессиональных союзов и гарантий их реализации) лишь нормы,
относящиеся к сфере трудового права. Нормы же, относящиеся к гражданскому законодательству и определяющие правовое положение профессионального союза как юридического лица в форме некоммерческой организации, не могут быть подвергнуты какимлибо изменениям и должны полностью соответствовать федеральным законам.
Анализ регионального законодательства о профессиональных союзах показывает, что законодательные органы субъектов Федерации не
смогли корректно решить эту непростую задачу и в подавляющем большинстве случаев пошли по пути
превышения своих полномочий.
Наряду с подобными ситуациями
превышения регионами своих полномочий в сфере совместного ведения, которые в определенной мере
можно объяснить нечеткостью и
двусмысленностью конституционноправовых конструкций, законотворческая практика изобилует

1 Примером таких дополнительных гарантий являются, в частности, нормы регионального законодательства о профессиональных союзах, предоставляющие профсоюзам право законодательной инициативы.

Журнал российского права №  12 — 2002

примерами вполне сознательного
выхода региональных органов власти за пределы своих конституционно очерченных полномочий. Достаточно сказать, что они иногда просто игнорировали то обстоятельство,
что регулирование процессов создания и деятельности общественных
объединений относится к сфере совместной компетенции Федерации и
ее субъектов.
Показательно в этом отношении
действовавшее до недавнего времени законодательство Республики
Башкортостан. Согласно части 1
ст. 2 республиканского Закона «Об
общественных объединениях» от
22 июня 1994 года порядок реализации прав граждан на объединение, а также создание и деятельность общественных объединений
«регулируются Конституцией Республики Башкортостан, настоящим
Законом, другими нормативными
актами Республики Башкортостан»
(данный закон утратил силу с введением в действие Закона от 6 марта 2001 года «Об обеспечении свободы деятельности общественных
объединений в Республике Башкортостан»). Аналогичная формулировка содержалась и в ч. 2 ст. 3
Закона «О политических партиях в
Республике Башкортостан» от 21
июня 1994 года (Законом Республики Башкортостан от 4 июня 2001
года данный закон признан утратившим силу), а также в ст. 5 Закона от 5 ноября 1993 года «О правах
профессиональных союзов Республики Башкортостан и гарантиях их
деятельности» (в новой редакции
Закона от 5 января 2001 года данная правовая некорректность устранена). Подобным образом подошел к этому вопросу и законодатель Татарстана в Законе Республики «О профессиональных союзах» от 18 января 1995 года. Между тем очевидно, что данная сфера
отношений не относится к исключительной компетенции субъектов
Федерации, и поэтому правовое регулирование здесь должно осуществляться прежде всего федеральным законодательством.
Такая установка на игнорирование положений ст. 72 Конституции
РФ неизбежно приводила и приводит к противоречиям между федеральным и региональным законодательством. Сошлемся, в частности,
на ст. 8 действующего Закона о
профсоюзах Республики Татарстан
«Приостановление деятельности
или роспуск профессиональных союзов». Согласно части 2 этой статьи
«в случаях, когда деятельность
профсоюза противоречит Конституции Республики Татарстан, законодательству, профсоюз может быть
распущен или деятельность его приостановлена решением соответствующего суда по представлению прокурора в порядке, установленном
законодательством». Помимо уже
упомянутого отсутствия четкого
указания о необходимости соответствия деятельности профсоюзов
Конституции РФ и федеральному
законодательству, здесь прежде
всего обращает на себя внимание то
обстоятельство, что применительно
к профсоюзам используется отсутствующее в федеральном законодательстве понятие «роспуск общественного объединения». Но главное,
что это понятие наполняется в региональном законе дополнительным
правовым содержанием, связанным
с упрощением процедуры роспуска
(по сравнению с процедурой запрещения деятельности профсоюза,
предусмотренной в Федеральном
законе «О профессиональных союзах...»). В частности, согласно ст. 10
Федерального закона о профсоюзах,
«в случае, если деятельность профсоюза противоречит Конституции
Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, федеральным законам, она может быть ... запрещена
решением Верховного Суда Российской Федерации или соответствующего суда субъекта Российской Федерации по заявлению Генерального прокурора Российской Федера13

Журнал российского права №12  — 2002

ции, прокурора соответствующего
субъекта Российской Федерации».
Таким образом, по смыслу федерального закона, деятельность
профсоюза на территории Татарстана может быть запрещена лишь по
решению Верховного суда Республики, по заявлению Генерального
прокурора Республики. Из текста
же регионального закона таких ограничений по статусу суда и прокурора не следует. Очевидно, что данная норма позволяет необоснованно
расширять перечень органов и
должностных лиц, участвующих в
запрещении деятельности профсоюза. Подобных примеров можно
привести много как по иным нормативным актам, так и по другим регионам страны.
Отмечая остроту данной проблемы, некоторые авторы предлагают
отказаться от совместного законодательного регулирования Федерации
и субъектов, четко разграничив сферы их исключительного законодательного регулирования. Логическим завершением данной идеи является вывод, что «нет необходимости в сохранении ст. 72 Конституции
Российской Федерации»2 . На мой
взгляд, такой подход неприемлем. И
дело не только в том, что предполагается изменение действующей
Конституции (хотя очевидно, что
осуществление в нынешних условиях крайне сложного и деликатного в
политическом отношении процесса
чревато опасной дестабилизацией
сложившейся системы федеративных отношений). Главное, что реализация подобной идеи неизбежно
приведет к разрыву правового пространства на две плохо стыкуемые
правовые системы. Задача же, напротив, состоит в формировании
единого правового пространства,
ядро которого должна составлять
внутренне согласованная сфера совместной компетенции Федерации и
субъектов.
Другие специалисты связывают
возможность решения проблемы с
более жестким очерчиванием тех
правовых границ, в рамках которых
регионы могут идти на опережение
федерального законодательства. В
частности, Т. Я. Хабриева отмечает,
что «пределы опережающего регулирования актами субъектов Российской Федерации не могут толковаться излишне широко. Необходимо установить федеральным зако
ном рамки его осуществления. Так,
не должно осуществляться опережающее регулирование субъектов
Российской Федерации в части,
имеющей принципиальное, универсальное значение на всей территории страны»3. С таким подходом, безусловно, можно было бы согласиться, если бы ограничение опережающего регулирования субъектов
сферой отношений, имеющих универсальное значение в масштабах
страны, действительно могло бы
быть осуществлено лишь путем изменения федерального закона. Однако любые попытки перейти от
формулы, согласно которой опережающее правовое регулирование
субъектов не должно быть «излишне широко», к какойто работающей
правовой конструкции, наталкиваются на необходимость перераспределения тех полномочий Федерации
и субъектов, которые закреплены в
ст. 72 Конституции. А это опять же
предполагает изменение Конституции. Несколько иначе подходит к
этой проблеме Р. Абдулатипов. Говоря о наличии в Конституции «перегрузки объема совместных полномочий», он предлагает искать выход
на пути использования правового
потенциала Конституции, поиска
более полного правового смысла конституционных норм. Правда, отмечая, что ст. 72 Конституции «ждет
своей полной правовой расшифров2 Игнатьева М. Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства:
теоретикоправовой анализ: Автореф. дисс.
… докт. юрид. наук. М., 1999. С. 15.

3 Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 63.

Журнал российского права №  12 — 2002

ки»4 , автор не предлагает ключ к
такой расшифровке.
Конечно, толкование Конституции, наполняющее ее новым правовым смыслом, более полно и гибко
учитывающим современные социальноправовые реалии, — это широко используемый в мировой практике универсальный способ преодоления правовых коллизий, значение
которого для современной России
трудно переоценить5 . Очевидно, с
учетом крайней сложности изменения закрепленной в Конституции
РФ модели федеративных отношений именно этот способ преодоления
коллизий между федеральным и
региональным законодательством в
сфере совместной компетенции является единственно приемлемым.
Однако проблема состоит в том, чтобы найти надлежащую концепцию
правового толкования конституционной нормы, которая преодолела
бы рассматриваемые противоречия
в сфере совместной компетенции
Федерации и субъектов.
По нашему мнению, нужна такая
концепция толкования соответствующих конституционноправовых
положений, которая полностью исключила бы возможность опережающего нормотворчества субъектов в
сфере совместного ведения и ограничила бы их законодательные полномочия лишь конкретизацией принятых федеральных законов. Только такое решение позволит снять
основные противоречия действующей правовой модели разграничения полномочий центра и регионов
в сфере совместного ведения.
Речь идет о толковании нормы
п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции, согласно которой в совместном ведении
Федерации и субъектов находится

обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам
нормативных актов субъектов Федерации, и ч. 2 ст. 76, гласящей, что
«по предметам совместного ведения
... издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Очевидно, что данные
нормы допускают такую интерпретацию, при которой под соответствием регионального законодательства федеральным законам в
сфере совместного ведения понимается признание безусловного приоритета федерального законодателя, исключающего возможность
опережающего нормотворчества
субъектов. В этом смысле положение о соответствии регионального
законодательства федеральным законам следует понимать как утверждение приоритета федеральной
законодательной политики не только по принципу хронологии (когда
региональное законодательство соответствует опередившему его федеральному закону или перестраивается после его принятия), но и по
содержательному основанию (когда
региональный законодатель не может восполнять пробелы в правовой
регуляции, признавая первенство в
этой сфере за федеральным законодательством).
Более того, формулировка рассматриваемых конституционноправовых положений не только допускает, но и подразумевает именно такую интерпретацию, которая
включает в себя соответствующую
очередность принятия федеральных и региональных законов. Логично предположить, что требование Конституции о необходимости
соответствия регионального законодательства федеральным законам предполагает именно наличие
таких законов (соответствовать
можно только тому, что уже есть в
наличии), а вовсе не возможность
усмотрения регионального законодателя по поводу содержания еще

4 Абдулатипов Р. Жить дружно всегда
нужно. Но только как... // Российская газета. 2000. 14 окт.

5 См., например: Лапаева В. В. Конституционное правосудие как фактор стабильности
конституционноправовых отношений //
Журнал российского права. 1999. № 5/6.

Журнал российского права №12  — 2002

не принятого федерального закона.
Та же логика содержится и в термине «совместное ведение», из
смысла которого следует, что речь
идет об осуществляемом совместно, то есть одновременно (а не разрозненно во времени) ведении Федерации и субъектов. К этим соображениям можно (в рамках системного толкования Конституции)
добавить и соответствующую интерпретацию положения ч. 2 ст. 4
Конституции РФ, закрепляющего
верховенство федеральных законов на всей территории России.
Заданная данной нормой субординация правовых актов Федерации
и субъектов, в рамках которой приоритет отдается федеральным законам, означает, что в сфере их соотношения не может действовать
принцип «первый по времени —
сильный по праву». Ведь если в ситуации отсутствия федерального
закона региональный закон становится более сильным по праву, то
ни о каком верховенстве федерального закона говорить уже не приходится. Очевидно, что в данной
сфере именно сильный по праву и
должен быть первым по времени.
Нарушение этой правовой логики
неизбежно влечет за собой высокую
степень коллизионности действующего законодательства. Практика
уже достаточно наглядно показала,
что в рамках действующей сейчас
модели разграничения полномочий
Федерации и субъектов по предметам совместного ведения, получившей нормативное закрепление в
федеральном законе, законодательные органы регионов склонны злоупотреблять своим правом опережающего законотворчества, раскалывая таким образом единство правовой системы.
Из сказанного можно сделать вывод о наличии достаточных правовых оснований для того, чтобы изменить формулировку п. 2 ст. 12 Федерального закона «О принципах и
порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации», исключив
возможность опережающего нормотворчества субъектов в сфере совместного ведения и ограничив их
законодательные полномочия в
данной сфере конкретизацией принятых федеральных законов. Правда, такое решение вопроса несколько усложняется тем обстоятельством, что в ряде постановлений
Конституционного Суда РФ содержится иное толкование рассматриваемых конституционных норм6 .
Однако это вовсе не является препятствием для законодателя, желающего изменить формулировку закона.
Прежде всего надо иметь в виду,
что Конституционный Суд — это не
правотворческий, а правоприменительный орган. Решение Суда, как и
любой акт правоприменения, имеет
индивидуальное значение. Суд не
создает новых норм и по Конституции не вправе давать указания законодателю, ограничивающие законотворческие полномочия последнего. Конституционный Суд, как и любой правоприменительный орган,
лишь выносит решения по конкретному спору о праве, и только это решение по конкретному спору и имеет обязательное значение7.
Необходимо также учитывать, что
только с конечным выводом суда, то
есть с формулой резолютивной части его постановлений Конституция
РФ связывает определенные правовые последствия. Согласно части 6
ст. 125 Конституции «акты или их
отдельные положения, признанные
неконституционными, утрачивают
силу». При этом, обосновывая свои
решения в мотивировочной части

6 См., например: ВКС РФ. 1996. № 1. С. 40;
№ 5. С. 32; 1997. № 5. С. 6.

7 Подробнее см.: Нерсесянц В. С. У российских судов нет правотворческих полномочий. Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 107—112.

Журнал российского права №  12 — 2002

постановлений, Суд обычно формулирует какието общие положения,
которые являются доводами в
пользу того или иного резолютивного вывода. Именно в мотивировочной
части постановлений и содержатся
(во всех упомянутых нами случаях
обращения к рассматриваемой теме)
рассуждения Суда о том, что
субъекты Федерации имеют право
опережающего законотворчества в
пределах совместного ведения. Однако подобные положения не имеют
нормативного значения и не являются обязательными для законодателя. В противном случае пришлось бы
признать, что все приводимые в постановлениях Суда рассуждения и
аргументы содержат в себе правовые нормы и что Суд таким образом
выступает в качестве законодателя
(причем получается даже, что нормы, вытекающие из рассуждений
Суда, таковы, что законодатель уже
не в состоянии их изменить, не меняя Конституцию).
Кстати, сами формулировки
Суда по рассматриваемому вопросу, содержащиеся в мотивировочной части постановлений, представляются более чем спорными.
Так, в Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года
«О порядке отзыва депутатов Московской области» говорится, что
«Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия
соответствующего федерального
закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по
предметам совместного ведения,
включая установление принципов
организации представительных и
исполнительных органов государственной власти»8. Таким образом,
Суд, по существу, исходит здесь из
правового принципа «разрешено
все, что не запрещено». Однако, как
известно, данный принцип правовой регуляции (принцип запрета)
охватывает лишь сферу частноправовых отношений, а для публичновластных субъектов, напротив,
действует принцип дозволения, в
соответствии с которым «запрещено все, что прямо не разрешено законом»9. Например, Конституция не
запрещает Президенту страны председательствовать на пленарных заседаниях Государственной Думы, но
из этого нельзя делать вывод, что
Президент имеет такое право.
В другом случае (при рассмотрении дела о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области) Суд ссылается на
то, что право опережающего законотворчества субъектов «вытекает
из природы совместной компетенции»10, при этом никак не аргументируя такое утверждение. А между тем, если обратиться, например,
к ч. 2 ст. 76 Конституции, то из текста ее следует совершенно иной
вывод. Из положения данной нормы («по предметам совместного ве
дения ... издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации») логически
вытекает следующая модель соотношения законотворческих полномочий Федерации и ее субъектов: «Федерация должна устанавливать
лишь общие для всех ее субъектов
правовые начала решения вопросов,

9 Как справедливо отмечается в литературе, «в силу особого значения публичновластных полномочий в жизни государственноорганизованного общества и проистекающей
отсюда необходимости ввести организацию
и деятельность государственной власти (и ее
носителей) в строго определенные правовые
рамки надлежащим методом правовой регуляции этого круга отношений (определение
компетенции государственных органов, правомочий должностных лиц и т. п.) являются
именно правовые дозволения». См.: Нерсесянц В. С. Философия права: Учебник для
вузов. М., 1997. С. 91—92.

10 ВКС РФ. 1996. № 1. С. 40.
8 ВКС РФ. 1996. № 5. С. 32.