Журнал Российского права, 2002, № 9

Журнал российского права №9  — 2002

9

2002
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Законы и установления должны идти рука об руку
с прогрессом человеческой души.
Т. Джефферсон

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Т. Я. Хабриева. Понятие и место парламентского права России в системе
права ..............................................................................  3

В. Г. Вишняков. О соотношении
норм международного и конституционного права (на примере Белоруссии и России) ............................................  11

Ю. А. Крохина. Вопросы концепции
бюджетного права Российской Федерации ........................................................................... 22

А. А. Ливеровский. Федеральное вмешательство ............................................................. 33

Л. А. Грось. О сопоставлении понятий
«гражданское законодательство»,
«гражданское право» и «земельное
законодательство» и вещных правах
на земельные участки .................................. 42

М. Н. Малеина. Изменение биологического и социального пола: перспективы развития законодательства ...... 52

К 200летию МВД России
В. И. Полубинский. Два века на страже правопорядка .............................................. 60

Комментируем действующее
законодательство
М. В. Карасева. Презумпции и фикции в части первой Налогового кодекса РФ.................................................................  71

Школа предпринимателя
С. А. Екимов. Договор как основа регулирования отношений в сфере деятельности субъектов малого бизнеса.............  81

Теория права
К. В. Арановский. Мифология и мировоззрение в соотношении с государственноправовым регулированием.... 84

Журнал российского права № 9 — 2002

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 175.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 174.

Россия и международноправовое
пространство
Д. Л. Лысенко. К вопросу о дипломатической защите транснациональных
корпораций ............................................................ 93

Трибуна молодого ученого
К. Д. Гасников. Договор финансирования под уступку денежного требования и практика его применения арбитражными судами ....................................  99

Д. Ю. Гончаров. Самостоятельность
следователя: быть или не быть? ....... 104

Публикации зарубежных авторов
Ж. Макру. Распределение властных
полномочий в Российской Федерации
в свете существующей практики
федеративных государств — членов
Совета Европы ...............................................  111

Из опыта зарубежных стран
В. А. Виноградов. Основы государственного устройства Государства
Города Ватикана ............................................ 120

О. В. Опря. Конституционный суд
Республики Болгарии ................................ 131

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы. Июнь—
июль 2002 года .................................................. 139

Из истории российского права
В. Д. Сысоев. Министерство юстиции
России за 200 лет (1802—2002 гг.).
Факты, события, лица ........................... 147

С. А. Егоров. Научное наследие цивилиста В. Н. Никольского ........................... 156

Рецензии
В. Д. Горобец. Права и свободы
гражданина под охраной государства (Бутылин В. Н. Государственноправовой механизм охраны конституционных прав и свобод граждан)............................................................................  165

Н. Г. Доронина. Тема исследования —
концессионные соглашения (Сосна С. А.
Концессионные соглашения. Теория
и практика)........................................................  168

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет ......................................................................... 171

Уважаемые читатели, обращаем ваше внимание,
что изменился адрес нашей электронной почты:
norma@ezmail.ru

Журнал российского права №9  — 2002

Становление и развитие новой российской государственности было и остается неразрывно связанным с идеей
и практикой парламентаризма. Поэтому уже в начале 90х годов отечественная наука столкнулась с необходимостью разработки проблем парламентского права.
Надо признать, что разработка концепции российского парламентского
права далеко отстала от исследования
других проблем конституционного
права, что неудивительно, поскольку в
сфере парламентского права ни о какой преемственности (ни практической, ни теоретической) с советским периодом речи быть не может, — там, где
не было парламента, не было и парламентского права.
Дискуссионными или недостаточно
разработанными являются многие вопросы парламентского права. В российской юридической литературе само
понятие парламентского права не по
лучило скольконибудь развернутого
толкования. Оно как бы растворилось
в терминах типа «парламентские процедуры», «парламентский процесс», в
то время как динамика развития парламентаризма настойчиво свидетельствует уже не только о создании, но и о
все большем развитии парламентского права. Речь идет о направлениях, лежащих в плоскости совершенствования отношений народного представиПонятие и место парламентского права России
в системе права

Т. Я. Хабриева

тельства в современной России, федеративных отношений, которые также
существенно расширяют поле действия норм парламентского права.
Остается дискуссионным главный
вопрос: что такое парламентское право? На наш взгляд, парламентское право — это особая система юридических
принципов и норм, регулирующих
внутреннее устройство парламента и
связанные с ним организационные отношения, сам процесс парламентской
деятельности, его взаимоотношения с
другими органами государственной
власти и избирательным корпусом. Это
определение при всей его лаконичности позволяет судить о структуре парламентского права, и оно все чаще тиражируется при чтении соответствующего учебного курса.
В этой связи весьма актуален вопрос
о месте парламентского права в системе права.
Основы формирования и деятельности законодательной власти в Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации. В ее
развитие принят целый ряд нормативных актов, направленных на обеспечение оптимальной реализации конституционных установлений по вопросам
деятельности парламента. В их числе
федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания, ряд других, а также регламенты палат российского парламента. Некоторые стороны отношений, так или

Хабриева Талия Ярулловна — директор
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,
доктор юридических наук, профессор.

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
4

Журнал российского права № 9 — 2002

иначе затрагивающих парламентскую
деятельность, урегулированы подзаконными нормативными актами, например, Указом Президента РФ «О
полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»1.
Традиционно основы правового статуса, формирования, компетенции и
деятельности высших государственных органов, в том числе парламента,
регулируются нормами конституционного права. Этот принцип остается незыблемым и теперь. Однако в начале
90х годов с признанием и воплощением на практике принципа разделения
властей, с осознанием того огромного
значения, которое имеет парламент в
политическом процессе и правовой
жизни страны, и последовавшим бурным развитием парламентского права,
последнее в какойто мере стало обособляться и занимать особое место в
конституционном праве.
Возникла теоретическая и практическая ситуация: основы парламентского права остались в конституционном
праве, но наряду с этим и на этой базе
возник массив норм, которые обособились в парламентское право. По этому
же пути идет, например, муниципальное право. Видимо, это общая тенденция развития российского права.
По своей структуре парламентское
право представляет собой своеобразный комплекс норм: это основополагающие конституционные нормы и другие нормы конституционного права. В
отличие от других отраслей права парламентское право двуслойно. Его основы находятся в Конституции. Как общие, так и специальные конституционные нормы вплетены в органическое
содержание парламентского права. В
других отраслях права конституционные нормы являются отправным началом для их развития. Например, трудового, земельного права. Парламентское право включает материальные и
процессуальные нормы, но со значительным преобладанием последних.

В первой половине 90х годов
Б. Н. Топорниным парламентское право было названо новой самостоятельной
отраслью права. «Парламентское право трудно полностью отделить от конституционного права, так как, вопервых, оно вышло из недр конституционного права, является продуктом его
развития, а, вовторых, нормы конституционного права составляют неотъемлемую часть парламентского права, его
основные начала. Вместе с ней парламентское право не только проявило все
качества самостоятельной отрасли
права, но и все больше обособляется от
конституционного права»2.
Нельзя не признать, что парламентское право, действительно, имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования — основных критериев, используемых при построении системы права. Парламентское право регулирует организационные, процессуальные отношения. Если
в целом для конституционного права
характерны методы, основанные на
властноимперативных началах, то
для парламентского — прежде всего на
началах координации и согласования3.
В предмет парламентского права
включаются две условно разграничиваемые группы общественных отношений. Одну из них можно обозначить как
сущностные (материального характера), посредством которых выявляется
предназначение парламента, то есть
это, прежде всего, отношения между
парламентом как представительным и
законодательным органом и народом —
источником власти, а также отношения, которые призваны определить
место парламента в системе разделения властей, — отношения межинституционального характера.
Вторая группа отношений, гораздо
бoльшая по объему, — это организационные, процессуальные отношения —
парламентские процедуры, парламен1 См.: СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1034.

2 Конституционный строй России. Вып. 2.
Вопросы парламентского права. М., 1995. С. 5.

3 См.: Парламентское право России:
Учебное пособие / Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 14.

Журнал российского права №9  — 2002

тский процесс, то есть тот круг отношений, которые можно было бы определить как собственно парламентские.
Но парламентское право не может
быть названо конституционнопроцессуальным правом по той причине, что
парламентские процедуры — лишь
часть процедур, в которых формируются и взаимодействуют высшие государственные органы; это совсем не то,
что соотношение уголовного и уголовнопроцессуального, гражданского и
гражданскопроцессуального права.
В то же время представление о парламентском праве только как о процедурном, процессуальном должно быть
несколько скорректировано с учетом
того, что оно складывается под влиянием норм и принципов конституционного права и имеет в своей основе материальные нормы, непосредственно
относящиеся к конституционному праву, и включает их в свое содержание.
Но нужно учитывать, что нормы конституционного права в силу своей специфики, основополагающего характера так или иначе всегда являются базисом для любой отрасли права.
С другой стороны, парламентские
отношения (как внутреннего, так и
внешнего характера), уходя корнями
в конституционные правоотношения,
представляют собой довольно обширный самостоятельный блок правоотношений в основном организационного свойства, регулируемых по большей части актами регламентарного
характера.
Методы парламентскоправового
регулирования отличаются от императивных методов регулирования, характерных для конституционного права.
Хотя и в парламентском праве используются императивновластные методы
воздействия, однако это не исключает
применение всевозможных координирующих способов воздействия, а во
многих случаях стимулируется использование согласительных процедур
и иных механизмов, способствующих
достижению скоординированных решений.
В других сферах конституционного
права также есть отношения, в которых распространены согласительные и
координационные процедуры (федерализм), или которые федеральной властью регулируются очень осторожно
(местное самоуправление). Но они задействованы в меньшей степени, чем в
парламентском праве.
Видимо, следует согласиться с мнением С. А. Авакьяна, что «вопрос о существовании такой отрасли права является весьма дискуссионным, многие
исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России»4.
Более определенно о статусе парламентского права высказывается И. М.
Степанов: «Как ни соблазнительно
объявить парламентское право особой
отраслью, все же больше оснований
видеть в нем подотрасль конституционного права, его динамическое «я»5.
Следует признать, что конституционное право имеет процессуальнообеспечительные механизмы, большая
часть которых лежит в плоскости парламентского права, основной задачей
которого является приведение парламентаризма в рабочее состояние через
систему норм и правил, рассчитанных
на его материальное и процессуальное
обеспечение. Принципиально это возлагается на конституционное право, но
широко и предметно формализуется в
одной из его подотраслей — парламентском праве.
Таким образом, позиция самостоятельного рассмотрения парламентского права требует дополнительной аргументации. Одна из причин видится в
практических сложностях создания
единого кодифицированного законодательного акта, включающего правовые
нормы в этой сфере6. Это весьма затруднительно в силу того, что парламентское право регулирует парламентско4 Авакьян С. А. Федеральное Собрание —
парламент России. М., 1999. С. 8.

5 Конституционный строй России. Вып. 2.
Вопросы парламентского права. С. 7.

6 См.: Парламентское право России:
Учебное пособие / Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. С. 14.

Журнал российского права № 9 — 2002

правовые отношения на различных
уровнях — как внутрипарламентские,
так и между парламентом и другими
высшими органами государства (например, с Президентом, Правительством, судебными органами), между
федеральным парламентом и законодательными органами субъектов Федерации, между парламентом и избирательным корпусом.
В науке выделяют три основных блока источников парламентского права7:
собственно юридический (Конституция, законы, подзаконные нормативные акты, регламенты палат, решения
Конституционного Суда и некоторые
другие), рекомендательнопроцедурный (парламентские традиции, обычаи, обыкновения) и доктринальный
(теоретиконаучный). При этом, как
уже отмечалось, прослеживается прямая, «корневая» взаимосвязь парламентского и конституционного права и,
соответственно, вытекают общие теоретикопрактические вопросы.
Следует обратить внимание, что
специфика парламентского права заключается в его двухуровневости,
объясняющаяся многогранностью
процессов развития парламентских
отношений. Но в отличие от других
двухуровневых отраслей (подотраслей) права своеобразие предмета регулирования парламентского права в
том, что федеральный парламент и
парламенты субъектов РФ не соподчинены, не составляют единого структурированного и организационного
механизма. В то же время принцип
единства государственной власти
предполагает организацию функционирования законодательной власти
как федерального, так и регионального уровня в соответствии с основами
конституционного строя на единых
конституционных принципах.
Необходимо отметить, что для регионального уровня парламентского права характерно большое разнообразие

правовых норм, в том числе и содержательное отличие правоположений, регламентирующих аналогичные правоотношения. Это, очевидно, объясняется многообразием подходов регионального законодателя к регламентации тех
или иных правоотношений; социальнополитическими, экономическими, географическими, национальными и иными особенностями развития того или
иного субъекта Российской Федерации, а также разнородностью научноюридического потенциала кадровой
структуры законодательных органов.
Принятие Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в немалой степени устранило разнородность подходов законодателей субъектов Российской Федерации к регламентации отношений, составляющих предмет парламентского
права, и способствовало развитию данных отношений в духе законности и соответствия федеральному законодательству. В то же время проведенная
работа по приведению законодательства субъектов Российской Федерации
в соответствие федеральному выявила большое количество недостатков и
пробелов регионального законодательства в сфере парламентского права. По
нашему мнению, преодолению подобных проблем могло бы способствовать
внедрение модельных актов, касающихся регламента деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской
Федерации.
Таким образом, окончательное формирование парламентского права как
подотрасли конституционного права
невозможно без осмысления как в теоретическом, так и в практическом плане регионального уровня парламентского права.
Точка зрения на парламентское
право как на подотрасль конституционного права с течением времени утвердилась в работах А. С. Автономова,
В. Д. Горобца и некоторых других авторов, специализирующихся на про7 См.: Степанов И. М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивноцелевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 11. С. 9.

Журнал российского права №9  — 2002

блемах конституционного и парламентского права8.
Следует, однако, отметить, что среди конституционалистов нет единства
мнений о месте парламентского права
в системе права. Авторы современных
учебных курсов по конституционному
праву (и России, и зарубежных стран)
не спешат признавать парламентское
право в качестве подотрасли конституционного права.
Здесь надо иметь в виду общую тенденцию развития системы права за
последние 15 лет. Бурный рост отраслевого законодательства, его коренная
переработка, возникновение новых направлений правового регулирования
общественных отношений обусловили
появление новых кодифицированных
актов, новых отраслей законодательства. В силу этого как о самостоятельных отраслях права заговорили в последнее время о таких объединениях
правовых норм, которые ранее считались лишь подотраслями9 или даже институтами права (имеются в виду банковское, налоговое, таможенное, уголовнорозыскное, арбитражнопроцессуальное право, право социального
обеспечения и т. п.). Данные проблемы
дискутируются (правда, нельзя сказать, что достаточно) и в теории права,
в чьем ведении находятся общие вопросы построения системы права, выделения новых отраслей и подотраслей
права. Отметим, что далеко не все предложения отраслевиков по признанию в
качестве самостоятельной той или иной
отрасли права пользуются поддержкой у теоретиков права.
Что касается конституционного
права, то здесь речь идет о том, чтобы
рассматривать в качестве подотрасли
не только парламентское, но и избирательное, и муниципальное право. Также имеет место характеристика муниципального права как комплексной
отрасли российского права или отрасли законодательства10. Последняя
и, пожалуй, самая смелая попытка в
этом направлении — обоснование конституционного правосудия как самостоятельной отрасли права11.

8 См., например: Автономов А. С. Правовая
онтология политики: К построению системы
категорий. М., 1999. С. 312 (при этом дается
ссылка на мнение Б. Н. Топорнина из его предисловия к «Очеркам парламентского права»
(М., 1993), но там речь идет об отраслевой самостоятельности парламентского права); Горобец В. Д. Конституционноправовой статус
парламента Российской Федерации: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М.: Академия
управления МВД России, 2000. С. 18.

9 О некоторых проблемах см., например:
Бобылев А. И. Современное толкование системы права и системы законодательства //
Государство и право. 1998. № 2. С. 22—27;
Поленина С. В. Взаимодействие системы
права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999.
№ 9. С. 5—12; Современное состояние российского законодательства и его систематизация (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1999. № 2.

10 См., например: Ковешников Е. М. Муниципальное право. М.: Издательство «НОРМА», 2000. С. 2; Муниципальное право: Учебник / Под ред. А. М. Никитина. М.: ЮНИТИДАНА; Закон и право, 2000. С. 7—8.

11 Н. В. Витрук, характеризуя конституционное правосудие как отрасль права, говорит
о специфике его предмета и метода правового регулирования — основных критериев,
используемых для деления права на отрасли. По его мнению, «конституционное правосудие как отрасль права есть система норм
права, регулирующих качественно однородный комплекс общественных отношений,
складывающихся в процессе организации и
функционирования конституционного контроля, осуществляемого конституционными
судами в форме самостоятельного вида судопроизводства — конституционного судопроизводства». Более того, «по структуре конституционное правосудие как отрасль права делится на две подотрасли — судебное конституционное право и судебный конституционный процесс» (см.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие. М.: Закон и право; ЮНИТИ, 1998. С. 38—39. См. также: Овсепян Ж. И. Конституционное судебнопроцессуальное право: у истоков отрасли
права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196—212).

Журнал российского права № 9 — 2002

Все это характеризует тенденции
развития российского права, его новые
черты. Показательно, кстати, и то, что
исследователи все чаще вычленяют и
новые отрасли в международном праве, и только дальнейшая дискуссия покажет плодотворность таких попыток.
Если обратиться к учебной литературе по конституционному праву, следует заметить, что учебные курсы, в
особенности написанные авторитетными учеными, будучи рассчитанными в
основном на использование в учебном
процессе, и для науки очень часто играют системообразующую роль.
Но надо признать, что при рассмотрении структуры конституционного
права ни о каких подотраслях речь
обычно не идет. Традиционно указывают основные четыре института конституционного права: это основы конституционного строя, основы правового
статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, система государственной власти и система местного самоуправления12. Видимо, подразумевается вхождение парламентского права в состав последнего
института. М. В. Баглай расширяет перечень конституционноправовых институтов, указывает в их числе и институт законодательной власти13.
Эта же позиция находит свое подтверждение в учебной литературе по
конституционному праву зарубежных стран. Перечисляя четыре основных института конституционного
права, Л. М. Энтин отмечает: «Нередко
сами эти институты отличаются сложной внутренней структурой. Соответственно они включают более дробные
подразделения, которые также обычно

именуются институтами. ... Механизм
государственной власти включает такие
институты, как глава государства, правительство, парламент, судебная система. Иногда отдельные институты объединяют столь значительное число правовых норм и настолько сложны, что к
ним самим применяется термин «право». Например, избирательное право,
парламентское право»14.
Можно, таким образом, констатировать, что статус парламентского права
в системе права до конца не определен,
вопрос этот остается открытым. Специалисты по парламентскому праву называют его обычно подотраслью права, с точки зрения всего курса конституционного права его чаще рассматривают как правовой институт со сложной инфраструктурой.
Его рассмотрение как самостоятельного объединения правовых норм во
многом зависит от развития технологии парламентаризма, повышения
роли процедурных правил не только в
деятельности парламента, но и других
высших государственных органов, и
последовательности осмысления этих
явлений отечественной наукой.
Предварительно можно рассмотреть
вопрос о структуре общей теории парламентаризма и парламентского права.
Он обычно не ставится, равно как и вопрос самого парламентского права как совокупности правовых норм. Авторы изданий, посвященных исследованию зарубежных и отечественных органов законодательной власти, последовательно анализируют различные проблемы,
связанные с деятельностью парламента. Устоялась и определенная логика изложения материала, сложившаяся в
предшествующие десятилетия в учебной и научной литературе по конституционному (государственному) праву
СССР, России, зарубежных стран.
Многие вопросы парламентского права рассматриваются в учебниках по
конституционному праву. Здесь обычно дается краткая характеристика сущ12 См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 2е
изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 23—24. В науке конституционного права высказывались
даже суждения, что конституционноправовыми институтами являются только комплексы норм, выступающие как часть, элемент системы права (см.: Там же. С. 14).

13 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. 2е изд.,
изм. и доп. М., 2000. С. 30.

14 См.: Конституционное право зарубежных
стран: Учебник / Под общ. ред. М. В. Баглая,
Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2000. С. 33.

Журнал российского права №9  — 2002

ности парламентаризма, раскрывается
статус парламента, его место в системе
высших органов государственной власти, функции и компетенция парламента, структура, порядок формирования
и внутренняя организация парламента,
статус парламентария. Излагаются порядок работы парламента, законодательный процесс и иные парламентские
процедуры, среди которых наиболее
важны процедуры, связанные с взаимоотношениями парламента и иных государственных органов (выборы, назначения, контрольные полномочия, импичмент, политическая ответственность
правительства и т. д.).
Примерно такие же вопросы рассматриваются в специальной литературе по парламентаризму и парламентскому праву. В одном из первых изданий 90х гг., посвященных парламентам зарубежных государств (Парламенты мира. М., 1991), речь идет о месте парламента в системе государственных органов, значении в политической
жизни страны, о его статусе, структуре, компетенции, порядке формирования, о внутренней организации палат,
законодательном процессе и иных парламентских процедурах (в основном по
использованию своих контрольных
полномочий в отношении других государственных органов), о правовом статусе депутата. Авторы продолжающих
эту же тему «Очерков парламентского
права» (М., 1993) специально обозначают очень важный вопрос об источниках
парламентского права.
Работы, анализирующие отечественную проблематику, начинаются
обычно с освещения общих вопросов
парламентаризма и парламентского
права. Рассматриваются статус, компетенция, порядок формирования,
структура Федерального Собрания
Российской Федерации, внутренняя
организация палат, порядок их работы,
законодательный процесс, положение
Федерального Собрания Российской
Федерации в системе государственных
органов и взаимодействие с ними, правовой статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.
Все проблемы рассмотрены, естественно, в значительно большем объеме, чем
в учебных и научных изданиях по конституционному праву. Дополнительно
освещаются вопросы межпарламентского сотрудничества и международноправовой деятельности Федерального
Собрания, а также организационноправового и технического обеспечения
работы его палат15.
Вопрос о структуре теории парламентаризма и парламентского права
далеко не праздный и не сугубо технический (что и в какой последовательности излагать). Он важен для оптимального построения теории в связи с
остальными отраслями научного знания, взаимного согласования различных ее частей между собой, их соответствия концепции в целом. Судя по всему, к настоящему времени накопилась
определенная «критическая масса»
публикаций по рассматриваемым проблемам, когда дальнейшее продвижение вперед требует систематизации и
осмысления фактической и научной
информации.
Немаловажной задачей является
также изучение проблем парламентаризма и парламентского права в тесной
связи с теми науками и научными направлениями, которые рассматривают
смежные с парламентаризмом вопросы, или те же вопросы, но под другим
углом зрения. Речь идет об использовании данных теории государства и
права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного права16, сравнительного правоведения и др., а так15 См., например: Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М.,
1999; Горобец В. Д. Парламент Российской
Федерации. М., 1998; Гранкин И. В. Парламент России. Изд. 2е, доп. М.: Издво гуманитарной литературы, 2001; Парламентское право России: Учебное пособие / Под
ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М.:
Юристъ, 1999.

16 Имеются в виду связи парламентского
права, являющегося частью конституционного права, с другими институтами конституционного права, например, с институтом
основ конституционного строя.

Журнал российского права № 9 — 2002

же материала таких сложившихся научных направлений, как теории разделения властей, прав человека, федерализма, конституционного правосудия,
правотворчества и др. Для научного
осмысления различных аспектов деятельности парламента могут быть привлечены и знания неюридических наук
— социальной философии, социологии,
политологии, социальной психологии,
риторики, этики и др. Построенная на
такой основе научная теория парламентаризма и парламентского права
приобретет вид, соответствующий современному уровню развития гуманитарного знания.
Система общей теории парламентаризма и парламентского права представляется состоящей из трех основных блоков: теоретического, институционального и динамического.
Первый блок включает общую характеристику парламентаризма, его
теоретическое обоснование как идеи,
его место в системе конституционноправовых категорий, характеристику
парламентского права, исторического
развития парламентаризма и его современного состояния, истории идей
парламентаризма и парламентского
права. Это своеобразная общая часть
теории парламентаризма и парламентского права, особенную часть — вопросы организации и деятельности парламента — составляют следующие два
блока.

Институциональный (статический)
блок объединяет проблематику правового статуса, функций, компетенции,
структуры, порядка формирования,
внутренней организации палат, статуса парламентария.
Он находит развитие в различных
аспектах деятельности парламента
(динамический блок): порядок его работы, законодательный процесс, взаимоотношения с другими государственными органами, межпарламентское
сотрудничество, организационноправовое и техническое обеспечение деятельности палат.
Более четкое структурирование общей теории парламентаризма и парламентского права позволит совершенствовать и ее содержание. Помимо систематизации собственного знания и установления более тесных связей с другими научными дисциплинами важным
является выделение и комплексное
изучение всех проблем теоретического
блока. В современной отечественной науке он еще только формируется. Такой
вывод можно сделать из анализа последних специальных работ по парламентаризму и парламентскому праву, основное внимание в которых уделяется
именно деятельности российского парламента. Детальная проработка теоретических проблем нужна и для того,
чтобы общие идеи парламентаризма не
«потерялись» при воплощении их в конкретных институтах и процедурах.

Журнал российского права №9  — 2002

 О соотношении норм международного
и конституционного права
(на примере Белоруссии и России)

В. Г. Вишняков

В последние годы Белоруссия и
Россия заключили между собой целый ряд международных актов, реализация которых ставит сложные
проблемы взаимодействия норм
международного и конституционного права. Речь идет о Договоре об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 года, Договоре о Союзе Беларуси и России от
2 апреля 1997 года, Уставе Союза
Беларуси и России от 23 мая 1997
года, Договоре о создании Союзного
государства от 8 декабря 1999 года.
Проблемы взаимодействия норм
международного и конституционного акта возникают потому, что все
перечисленные документы являются (что следует из их названия) учредительными актами. Их цель —
создание «сообщества», «союза»,
«союзного государства», что и предопределяет конституционноправовой характер этих актов. От характера взаимодействия международноправовых и конституционноправовых механизмов, предусмотренных договорами, в определяющей степени зависит решение вопроса о том, станут ли эти «сообщества» и «союзы» межгосударственными объединениями или же развитие пойдет по пути образования Союзного государства.

§ 1. Принципиальное различие
международных
и конституционноправовых норм
Сразу же оговоримся, что характер взаимодействия рассматриваемых двух правовых институтов зависит от поставленных политических целей: в процессе создания Союзного государства решающая роль
принадлежит конституционноправовым нормам. Если же речь идет о
межгосударственных объединениях, то на первый план выступают
нормы международного права. Создание Союзного государства, неизбежно связанное с применением
конституций двух государств, требует приведения в действие учредительной власти. Механизм ее действия не имеет ничего общего с подготовкой и выполнением международных договоров. Подмена или умаление роли учредительной власти
международными договорами по существу делает бесплодными все попытки по созданию Союзного государства.
Сообщество, союз, союзное государство не могут создаваться и развиваться одновременно на сочетании
принципов международного и государственного права. Попытки такого
сочетания приводят, как показывает опыт строительства союзной государственности, к амбициозным теоретическим выводам об открытии
некоего нового гибрида — «особого»
межгосударственного «ассоциативного» образования с признаками содружества, конфедерации, федерации и др. Тот же опыт убедительно
доказывает, что союзное государство
можно создавать (если, разумеется,
не играть в политические игры и подходить к делу серьезно) только на
основе институтов конституционного, государственного права. Содержание самих поставленных целей и задач — экономических, политических,
социальных и др. — требует приоритетного формирования соответствующих форм государственного устройства, правовых систем, единых

Вишняков Виктор Григорьевич — заведующий отделом ИЗиСП, доктор юридических
наук, профессор.

Журнал российского права № 9 — 2002

условий и принципов функционирования общества и государства.
Если основы взаимодействия Союзного государства и его внутригосударственных отношений с членами
государства определяются конституционными правами, то и содержание
этого взаимодействия — конституционноправовое. Механизм действия последних непригоден для регулирования международных отношений. Так же, как международное
право не способно регулировать
внутригосударственные отношения.
К сожалению, попытка одновременного сочетания несочетаемого,
смешения различных начал прослеживалась на всех этапах сотрудничества Белоруссии и России в рассматриваемой сфере.
Такое смешение допущено, в частности, в Договоре о создании Союзного государства. Пункт 2 ст. 2 Договора
гласит, что в процессе достижения
целей Союзного государства конкретные мероприятия и сроки их выполнения определяются решениями органов Союзного государства или договорами государствучастников. Каждое государствоучастник сохраняет
с учетом добровольно переданных
Союзному государству полномочий
суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, конституцию,
государственный флаг, герб и другие
атрибуты самостоятельного государства.
В историческом плане это оправдывается тем, что конституции Беларуси и России, провозглашая суверенитет и независимость, не отразили
факт создания СНГ. Видимо, было
нелогично ограничивать только что
полученную самостоятельность, одновременно восстанавливая зависимость от СНГ. Высказывались опасения, что такая зависимость повлечет
за собой возврат к старой бюрократической системе управления из центра. Жесткий порядок изменения конституций и выдвижение на первый
план международных договоров во
взаимоотношениях между государствами — членами СНГ привели к
тому, что договорный процесс активно развивался. Тексты конституций
не менялись, учредительная власть
буксовала, в результате образовался
разрыв, для преодоления которого
надо было, коль скоро речь шла об образовании Союзного государства,
придать реальную, учредительную
силу договорам, без чего нельзя было
вносить изменения и дополнения в
конституции двух государств.
Ситуация усложняется тем, что
принятие новых конституций происходило на основе деклараций о государственной независимости, которые,
в свою очередь, принимались органами власти и являлись учредительными документами. Федеративный договор 1992 г. был подписан полномочными представителями федеральных
органов государственной власти Российской Федерации и органов власти
субъектов Федерации в составе Российской Федерации. После его одобрения Съездом народных депутатов
Российской Федерации он стал составной частью (самостоятельным
разделом) Конституции РФ.
Конституция Российской Федерации 1993 г. дала новую редакцию многим положениям Федеративного договора. В ней записано, что в случае
несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действует Конституция. Построение и
развитие Федерации стало осуществляться на основе Конституции
России как учредительного акта,
принятого всем народом, а не учредительного Федеративного договора.
Конституции Беларуси и России
не закрепляют договорные процессы
по созданию Союзного государства.
Его образование решается с помощью межгосударственных актов —
договоров. Но международный договор не является учредительным актом, он выступает формой добровольного согласия на создание Союзного государства.
Однако в самих договорах косвенно усиливались элементы учреди13

Журнал российского права №9  — 2002

тельной власти. В основе Договора о
создании Сообщества России и Белоруссии 1996 г. лежали преимущественно институты международного права. Государства, образующие
Сообщество, выступают как субъекты международного права; они сохраняют государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, свою конституцию. Дальнейшее развитие Сообщества и его устройство, говорится в
Договоре, «определяются референдумами, которые проходят на территории Сторон в соответствии с их
национальными законодательствами» (ст. 17).
Договор 1996 г. сделал важный
шаг вперед по пути создания конституционной вертикали. Статья 13
Договора гласила: «Высший Совет
и Исполнительный Комитет вправе
в пределах своей компетенции принимать решения, подлежащие непосредственному их исполнению,
без ущерба конституциям сторон
либо решения, подлежащие трансформации в национальное законодательство»1 .
Первая часть нормы носит учредительный характер и устанавливает с
определенным ограничением конституционный принцип во взаимодействии Высшего Совета и его Исполнительного Комитета с органами государственной власти Беларуси и
России. Вторая часть нормы фиксирует порядок, при котором решения
«подлежат трансформации» в национальное законодательство. Из смысла данной формулировки вытекает,
что решение, трансформированное в
национальное законодательство,
приобретает государственновластный характер.
В целом Договор о создании Сообщества отдавал приоритет принципам и нормам международного права. Он подлежал ратификации и
вступал в силу в день обмена ратификационными грамотами.

Практика подтвердила, что приоритет норм международного права
замедлил развитие Сообщества, породил немало противоречий в системе правового регулирования. В частности, ст. 13 Договора входит в противоречие с Конституцией Республики Беларусь. Ее 8я статья не допускает заключения международных договоров, противоречащих
Конституции. Статья же 13 Договора закрепляет за Высшим Советом и
Исполнительным Комитетом Сообщества право принимать решения,
подлежащие непосредственному их
исполнению Беларусью и Россией.
Все усилия по развитию и укреплению государственновластных отношений в рамках Сообщества сводились, таким образом, на нет с признанием международного характера
Договора.
Разумеется, развитие конституционноправовых отношений может
дополняться, особенно на ранних
этапах их становления, международноправовыми нормами. Но если последние начинают определять это
развитие, то неизбежно подрываются государственные начала в развитии Сообщества.
Договор о Союзе Беларуси и России, принятый через год, 2 апреля
1997 года, повышает удельный вес
конституционных норм. Сообщество
преобразуется в Союз с наделением
его полномочиями согласно Уставу
Союза. Ставится задача сближения
национальных правовых систем,
формирования правовой системы
Союза. Однако правовой основой его
деятельности снова выступают не
только договоры между государствами — участниками Союза, но и
конституционные нормы — нормативные правовые акты органов Союза. Но при этом расширяются полномочия этих органов и усиливается их конституционноправовой характер. И вновь подчеркнуто, что
для решения принципиальных вопросов, связанных с дальнейшим развитием Союза, могут проводиться
референдумы в соответствии с зако1 Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии. Ст. 13.

Журнал российского права № 9 — 2002

нодательством государств — участников Союза.
Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года четко определил его учредительный характер.
В его преамбуле говорилось, что
«Республика Беларусь и Российская
Федерация, опираясь на их волю к
дальнейшему единению, — действуют в соответствии с основами конституционного строя Сторон и общепризнанными принципами и нормами международного права». Союз
наделяется полномочиями согласно
Уставу.
Устав — не международный, а чисто учредительный договор. И действия сторон на основе Устава носят
уже конституционноправовой характер. Устав воспроизводит формулу преамбулы, повторяя, что развитие Союза происходит на основе свободного волеизъявления народов,
исходя из конституций государств —
участников Союза и общепризнанных принципов и норм международного права. В преамбуле Договора о
Союзе также отмечается, что Стороны действуют в соответствии с основами конституционного строя Сторон
и общепризнанными принципами и
нормами международного права.
Приоритетность основ конституционного строя сторон при определении целей Союза пронизывает все
содержание Договора. Статья 14 Устава Союза Беларуси и России гласит: «Задачи Союза реализуются
органами Союза в пределах полномочий и в порядке, предусмотренном
настоящим Уставом, а органами государств — участников Союза — в
порядке, предусмотренном для выполнения международноправовых
обязательств и национальным законодательством».
Статья 15 раскрывает содержание
полномочий, которыми государства —
участники Союза наделяют Союз.
Среди них — принятие правовых актов Союза, создание его правовой системы, разработка, утверждение и
исполнение бюджета, контроль за исполнением принятых решений,

включая исполнение бюджета Союза, и др. В статье 16 Устава перечисляются вопросы, по которым
органы Союза принимают согласованные решения в соответствии с их
компетенцией либо государства —
участники Союза, в случае необходимости, заключают международные
договоры.
Таким образом, в указанных статьях нормы конституционного права
также обладают приоритетом над
нормами международного права.
Приоритет в реализации норм конституционного права пронизывает и
всю деятельность Высшего Совета
Союза. Он решает важнейшие вопросы развития Союза: принимает нормативные правовые акты и утверждает международные договоры Союза, рассмотренные Парламентским
собранием Союза.
В силу ряда причин, в том числе и
изза низкой исполнительной дисциплины, сложилась практика «трансформации» решений Высшего Совета
Союза в указы президентов России и
Белоруссии, а решений Исполкома —
в постановления и распоряжения правительства. Но это отнюдь не дает оснований делать вывод, что решения
Высшего Совета Союза имеют силу
норм международного права. Согласно ст. 19 Устава решения органов Союза принимаются в пределах их компетенции и без ущерба конституциям
государств — участников Союза. При
этом решения Высшего Совета Союза
подлежат непосредственному исполнению органами Союза с соблюдением требований законодательств государств — участников Союза, их органами исполнительной власти.
При необходимости органы государственной власти государств —
участников Союза приводят свои
правовые акты в соответствие с решениями органов Союза или издают
правовые акты, обеспечивающие реализацию этих решений.
Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года по
своей правовой природе также является учредительным, и в этом сво15

Журнал российского права №9  — 2002

ем качестве устанавливает конституционные принципы и соответствующую систему конституционноправовых норм. Но по своей форме
договор выступает как международное соглашение между государствами, основанное на принципах международного права. Особенность этого Договора состоит в том, что его
стороны — Республика Беларусь и
Россия — соглашаются на добровольной, равноправной основе создать единое государство с передачей части своих предметов ведения
и полномочий органам власти этих
государств.
Предметом договора выступает не
обмен, передача, ограничение или
расширение полномочий одной из
сторон, а их взаимоограничение, что
должно быть подтверждено учредительной властью, от имени которой
действовали стороны. В качестве таковой выступает непосредственная
власть народа, учредительный орган,
который должен быть создан, согласно Договору, выборным путем и
уполномочен действовать от имени
народа.
Анализ правовой природы Договора от 8 декабря 1999 года позволяет
сделать вывод о приоритете конституционных принципов, об их дальнейшем развитии и конкретизации. Центральная часть Договора — раздел II,
устанавливающий базовый принцип
государства, — предметы ведения
Союзного государства. Другие его разделы — бюджет Союзного государства, органы Союзного государства,
акты Союзного государства — также
содержат нормы конституционного
права и не могут быть правильно оценены только с позиций международного права.
Вместе с тем в Договоре сохраняются базовые начала международного права. Конституционноправовой и международноправовой подходы смешиваются, что порождает
противоречия при формулировании
отдельных статей Договора. В частности, п. 1 ст. 3 гласит, что Союзное
государство базируется на принципах суверенного равенства государствучастников. И тут же, в п. 2
этой статьи говорится, что Союзное
государство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствамиучастниками. Статья 5 характеризует Союзное
государство как светское, демократическое, социальное, правовое государство. И вслед за этим ст. 6 провозглашает, что каждое государствоучастник сохраняет с учетом
добровольно переданных Союзному
государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное
устройство, Конституцию и другие
атрибуты государственности.
Статьи 58—60 Договора снова закрепляют конституционноправовые
нормы, а не нормы международного
права. Например, в ст. 58 подчеркивается, что органы Союзного государства в пределах своей компетенции принимают нормативноправовые акты — законы, основы законодательства, декреты, постановления,
директивы и резолюции. К международному праву все эти акты не имеют никакого отношения.
По предметам исключительного
ведения Союзного государства принимаются законы, декреты, постановления и резолюции. Законы и декреты предназначены для общего
применения, являются обязательными во всех частях и после их официального опубликования подлежат
прямому применению на территории
каждого государстваучастника. Постановления обязательны во всех
своих частях для того государства,
физического или юридического лица,
которому они адресованы.
По предметам совместного ведения Союзного государства и государствучастников принимаются основы законодательства, директивы и
резолюции. Основы реализуются путем принятия национальных нормативноправовых актов государствучастников по соответствующим
вопросам. Директивы являются обя16

Журнал российского права № 9 — 2002

зательными для каждого государства, которому они адресованы, при
сохранении за органами соответствующего государства свободы выбора
форм и методов действий.
Принципиальное различие международных и конституционноправовых норм проявлялось все более
зримо. Однако конституционноправовой механизм, закрепленный в
Договоре, не менял, оказывается,
как утверждается в литературе,
международноправового характера создаваемого Союзного государства2. Данный вывод обосновывается тем, что в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в
конституциях и конституционных
актах государствучастников, приоритет отдается последним. Этот
вывод не вытекает из анализа текста Договора.
Создание Союзного государства
снимает вопрос о конфедерации.
Конфедерация — это уния, союз, но
не союзное государство. Международный договор может быть основанием создания конфедерации, иного международного объединения.
Основным же документом федерации выступает Конституция, а не
международный договор. Цель создания Союзного государства — не
международная межгосударственная организация. Договор заложил
основы федерации, все признаки ее.
И если ставится новая цель — создание межгосударственного объединения — в рамках подписанного Союзного договора сделать это невозможно. Надо денонсировать его и подписывать международный договор в
рамках международного права.
Принятие Конституционного акта
Союзного государства, предусмотренного Договором, было призвано
конкретизировать и детализировать
признаки федерации как формы государственного устройства и правовую систему федеративного государства. Принятие его в качестве еще
одного, повторного учредительного
акта не вносит ничего нового в то, что
было закреплено в Союзном договоре. Создавая видимость продвижения вперед, конституционный акт
демонстрирует полную безнадежность попыток соединить две различные основы — международную и
конституционноправовую.

§ 2. Соотношение учредительной
и законодательной властей
Для выяснения соотношения норм
международного и конституционного
права принципиальное значение имеет рассмотрение различий учредительной и законодательной властей.
Обе власти — и учредительная, и
законодательная — закреплены в
Конституции России. Учредительная
власть регулируется ст. 3, 12, 18, 32,
130, 135 Конституции, законодательная — ст. 4, 5, 10, 11, 15, 66, 71, 72, 76,
94, 104, 105, 132, 136 Конституции РФ.
Президент России не наделен ни
учредительной, ни законодательной
властями. Федеральное Собрание и
другие законодательные (представительные) органы не наделены учредительной властью. В то же время
Президент и Федеральное Собрание
Российской Федерации являются
субъектами международного права.
Важно не стирать различий между учредительными и законодательными властями, а также между ними
и другими органами государственной
власти — Правительством РФ, судами Российской Федерации, соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации. В
противном случае нарушаются фундаментальные основы Конституции.
Учредительная власть — особая
сфера власти, стоящая над законодательной уже в силу того, что последняя является учрежденной, а не
учредительной властью.
Возникает вопрос, кто и на каких
основаниях осуществляет учредительную власть, кто является субъектом этой власти, каким образом про2 См.: Давлетжильдеев Р. Ш. О правовой
природе СНГ и Союза Беларуси и России //
Журнал российского права. 2000. № 7.