Журнал Российского права, 2002, № 7

Журнал российского права №  7 — 2002

7

2002
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Твердость правового порядка требует, чтобы гражданин зависел от законов,
а не от лиц, их применяющих… Гражданину тяжело, когда точка зрения
целесообразности или чувство справедливости будут обращены против него,
хотя за него и стоит точный смысл закона.

Г. Ф. Шершеневич

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Законы субъектов Федерации должны
быть работоспособными. Выступление
В. В. Путина на совещании руководителей законодательных собраний
субъектов РФ .........................................................  3

В. Ф. Яковлев. Арбитражные суды
на новом этапе судебной реформы ......  6

Российское законодательство:
состояние и проблемы
И. А. Кравец. Верховенство конституции — принцип конституционализма ........................................................................... 15

А. А. Сергеев. Прекращение полномочий выборных лиц публичной
власти как мера юридической ответственности ............................................................  27

Е. И. Спектор. Развитие административного законодательства о государственной регистрации ................................... 36

П о з и ц и я
М. В. ГлигичЗолотарева. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования ................................................................................  48

Комментируем действующее
законодательство
Ю. Ю. Колесниченко. Меры административного принуждения за нарушения законодательства о налогах
и сборах — классификация и условия применения................................................ 57

С. А. Бобков. Уступка доли в уставном
капитале общества с ограниченной
ответственностью ............................................. 63

Г. Д. Долженкова. Правовое регулирование основных видов социального
обеспечения осужденных .......................... 70

Отклики на наши публикации
В. И. Руднев. Кому принимать решение
об аресте? ................................................................. 75

Трибуна молодого ученого
В. В. Кустова. Актуальные проблемы
установления усыновления в российском праве ............................................................... 81

Е. А. Иванова. Международноправовые аспекты ответственности, наступающей вследствие авиационных
происшествий ...................................................... 88

Журнал российского права №  7 — 2002

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 171.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 170.

А. Н. Щеколодкин. К вопросу о платности
пользования объектами животного мира,
отнесенными к объектам охоты ................ 96

Россия и международноправовое пространство
С. А. Горшкова. Европейская защита
прав человека и реформирование
российской судебной правовой системы .................................................................................... 99

Документы Совета Европы. Тексты
и комментарий. Выпуск 10й ............... 113

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы. Апрель
2002 года.................................................................  129

Парламентские слушания
Ю. Г. Звягин. Малый бизнес: необходимо
укрепить законодательную базу ..........  132

Из опыта зарубежных стран
А. П. Першин. Арбитраж как средство
внесудебного разбирательства экономических споров ............................................. 137

Публикации зарубежных авторов
ГерардРене де Гроте. Язык
и право .....................................................................145

Юридическая жизнь. Хроника
Журналу «Человек и закон» —
30 лет........................................................................  153

Из истории российского права
И. В. Упоров. Регламентация наказания в виде лишения свободы в Уголовном уложении 1903 года ...........................  155

Рецензии
А. Н. Верещагин. Широкий спектр мнений (Судебная практика как источник
права: Сборник / Колл. авт.) ................  161

А. Я. Сухарев, Т. А. Боголюбова. На
основе глубокого анализа (Бахин В. П.,
Карпов Н. С., Цымбал П. В. Преступная
деятельность: понятие, характеристика, принципы, изучение) .....................  165

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило
в свет .......................................................................... 168

Журнал российского права №  7 — 2002

 Уважаемый Сергей Михайлович! Уважаемые коллеги и друзья!
Очень рад приветствовать вас и хотел бы подчеркнуть, что считаю
нашу встречу, первую в таком составе, очень своевременной. Мы
давно говорили о возможности
организации работы на федеральном уровне руководителей законодательных собраний субъектов
Федерации. И я знаю, что потенциал руководителей такого уровня —
а уровень очень важный, высокий
— до конца в этом смысле не использовался до сих пор. И мне
представляется очень правильным, что инициативу в этом смысле взял на себя Совет Федерации,
поскольку он и представляет на
федеральном уровне интерес
субъектов Российской Федерации.
От четкой работы законодателей в
регионах зависит успешное развитие демократической правовой системы и само качество государственной власти в нашей стране.
Поэтому важно обобщить наиболее
актуальные проблемы, с которыми
вы сталкиваетесь в своей повседневной работе. У Федерального Собрания и законодательных собраний субъектов Федерации свои определенные полномочия и ответственность. Поэтому здесь не
может быть и речи о какихлибо
отношениях подчиненности. Вместе с тем законодательные собрания
разного уровня объединены одним
общим делом — созданием правовой базы страны. Поэтому выстраивание их сотрудничества, безусловно, принесет только пользу. Законодателями новой России продеЗаконы субъектов Федерации
должны быть работоспособными

 Выступление Президента Российской Федерации
В. В. Путина на совещании руководителей законодательных
собраний субъектов Российской Федерации
21 мая 2002 года, Совет Федерации, Москва

лана поистине огромная работа. За
короткий срок был заложен правовой фундамент, позволивший провести ключевые государственные,
политические и экономические
преобразования. И парламенты
субъектов Федерации сыграли
здесь ключевую роль.
 Прошло то время, когда региональные парламенты, создавая законы, во многом копировали то, что
выходило изпод пера Федерального Собрания. Сегодня они не только
развивают и дополняют правовую
базу страны, но нередко подают
пример смелого и грамотного законотворчества. А некоторые региональные акты становятся образцами модельного законодательства.
Такие законодательные инициативы и активную работу с Федеральным Собранием можно только приветствовать. И я очень рассчитываю
и на то, что эта форма будет взаимополезной. Между тем — и вы знаете это не хуже, чем те, кто работает постоянно в Москве, — проблем
в огромном «законодательном хозяйстве» страны пока оченьочень
много. В работе законодателей еще
нередки и правовая небрежность, и
недостаточная проработанность
принимаемых решений. Законы
подчас противоречат друг другу.
Их меняют, даже не дожидаясь
вступления их в силу.
 Это относится в равной мере как
к федеральным, так и к законам
субъектов Федерации. Поэтому
преодолевать эти недостатки необходимо всем законодателям и на
всех уровнях. Теперь позвольте остановить ваше внимание на конк4

Журнал российского права №  7 — 2002

ретных проблемах, решение которых требует наших совместных
усилий. Первое — разграничение
полномочий между уровнями власти. Вы знаете, что этими вопросами сейчас предметно занимается
специальная комиссия. Затем предстоит масштабное совершенствование федерального законодательства. И здесь, безусловно, понадобится сотрудничество с региональными законодателями. Не только
сотрудничество, а прямая, совместная, очень глубокая и ответственная работа. Невозможно будет разграничить полномочия муниципального, регионального уровня и
выше, без вашего прямого участия
— организационного и интеллектуального. В этом смысле на вас лежит огромная ответственность, огромная задача по дальнейшему
строительству российской государственности. Еще одна наша общая
задача — развитие местного самоуправления, о котором я только что
упомянул. Мы в долгу перед этим
уровнем власти, поэтому сегодня
его поддержка становится одним из
важнейших направлений государственной политики. В связи с этим
тоже предстоит большая законодательная работа.
 Хотел бы обратить ваше внимание и на работоспособность принимаемых вами законов, на постоянный анализ и обобщение правоприменительной практики. От технологии и «применяемости» законов
напрямую зависит успех социальноэкономических преобразований в
России, зависит благополучие наших граждан, развитие бизнеса и
гражданских инициатив.
 Понимаю, что это сложный участок работы. Но он крайне необходим. Именно здесь проверяется способность законодателей слушать и
слышать доводы тех, кто применяет закон. Проявляется умение депутатов учитывать мнения людей,
позицию общественных сил. Хотел
бы в связи с этим подчеркнуть роль
«смешанной» системы формирования региональных парламентов.
Благодаря ей политические партии
получат возможность выдвигать в
законодательные органы власти бо
лее подготовленных для этой работы кандидатов. Но «смешанная» система может быть эффективной
лишь в том случае, если партии в
регионах обретут силу. Переход к
ней должен быть продуманным и,
конечно, подготовленным. Никакой
спешки здесь не нужно. Но и затягивать, думаю, тоже нет смысла.
Иначе у нас не будет никогда подлинной многопартийности, и мы так
и будем — и на региональном, и на
федеральном уровне — выбирать
или предлагать народу выбирать не
между идеями и теми общественными объединениями, которые их
представляют, а между симпатичными и менее симпатичными людьми. Думаю, что сегодня вы не обойдете и тему приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Хотел бы
поблагодарить региональных законодателей за ту огромную работу,
которая была уже проделана к этому моменту. Просто огромная, серьезная, вдумчивая и очень ответственная государственная работа.
Она была нужна и самим регионам,
и стране в целом. В первую очередь
потому, что способствовала укреплению государственности и формированию единого правового поля
страны. И очень важно, чтобы сегодня не появлялось новых несогласований, новых несоответствий.
Надеюсь, что ваше сотрудничество
и с Федеральным Собранием, и друг
с другом — по «законодательной горизонтали» — будет взаимополезным и поможет избежать ошибок
подобного рода. И последнее. От
своих полномочных представителей я знаю, что в округах у вас с
ними устанавливаются, как правило, очень хорошие рабочие контакты. И я не только приветствую это,
но и хочу подчеркнуть, что полномочные представители получили
прямое указание и обязаны выстра5

Журнал российского права №  7 — 2002

ивать отношения с законодательной ветвью власти в регионах, и будут это делать.
 И еще один маленький, может
быть, технический вопрос, но тем
не менее тоже важный. Вчера поздно вечером на встрече с Сергеем
Михайловичем Мироновым мы
подняли вопрос о статусе руководителей законодательных органов
власти в регионах. Я думаю, что
хотя бы самое малое нужно сделать — нужно обеспечить свободный проход хотя бы во все федеральные учреждения, и обещаю,

что мы это сделаем в самое короткое время.
 Я остановился лишь на некоторых аспектах, которые считаю наиболее важными. Конечно, у нас еще
немало тем для обсуждения. Думаю, что в будущем мы найдем для
этого и время, и возможности, и будем регулярно работать в таком
формате. Благодарю вас за внимание. Спасибо.

(Печатается по тексту официального вебсайта Президента Российской Федерации)

Журнал российского права №  7 — 2002

2001 год был годом продолжающегося укрепления российской государственности и оживления развития экономики страны. Многое сделано для наведения порядка в законодательной сфере. Были приняты
крайне необходимые, фундаментальные правовые акты — Земельный, Трудовой и Налоговый кодексы Российской Федерации. Существенно обновилось пенсионное законодательство.
Минувший год стал также годом
решительного продолжения судебной реформы. Новый ее этап является органичным продолжением
того, что было начато десять лет
назад, когда принималась известная Концепция.

В основе концептуального подхода второго этапа этой реформы
лежат оценки состояния судебной
системы, которые сделал последний съезд судей и которые содержались в выступлении на этом
съезде Президента Российской
Федерации В. В. Путина. Президент отметил, что судебная реформа в России состоялась, судебная
система сложилась и не нуждается в коренной ломке или перестройке. Вместе с тем накопилось
немало проблем, на разрешение
которых и направлен новый этап
судебной реформы.
Главное, указал Президент, чтобы суд был скорым, правым и справедливым. Как известно, эта «триада» была сформулирована еще во
времена первой великой российской судебной реформы 1864 года.
Она означает, что правосудие должно быть доступным и иметь высокий качественный уровень, что, безусловно, относится и к системе нынешних арбитражных судов.

В
 ЭТОМ ГОДУ арбитражные суды Российской Федерации
отмечают сразу три знаменательных даты. 22 февраля исполнилось десять лет со дня их создания. Этому событию было посвящено торжественное заседание в Москве, на
котором с приветственной речью выступил Президент РФ
В. В. Путин. 14 мая еще одна важная веха — 170 лет со дня
подписания императорского Указа об учреждении коммерческих судов в России. А в сентябре будет отмечаться 80летие
созданных в 1922 г. арбитражных комиссий, которые впоследствии образовали систему отечественного арбитража.
Об итогах работы арбитражных судов за минувшие десять лет, и в частности за 2001 год, о накопленном ими опыте и нерешенных пока проблемах, связанных с совершенствованием процессуального законодательства, кадровой политикой и укреплением материальнофинансовой базы на новом
этапе судебной реформы, рассказывает в своей статье Председатель Высшего Арбитражного Суда Вениамин Федорович
Яковлев.

Арбитражные суды на новом этапе
судебной реформы*

В. Ф. Яковлев

Яковлев Вениамин Федорович — Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук,
профессор.
* В основу статьи положено выступление
В. Ф. Яковлева на совещании председателей арбитражных судов 18 февраля с. г.

Журнал российского права №  7 — 2002

Осуществляемая сегодня судебная реформа является комплексной. Она охватывает и вопросы судоустройства, и вопросы судопроизводства. Для нас важно, что идет
энергичное обновление процессуального законодательства. Принят
новый Уголовнопроцессуальный
кодекс. Надо полагать, что в ближайшее время будут приняты новые Гражданский процессуальный
и Административный процессуальный кодексы.
Судебная реформа затрагивает и
такой важный вопрос, как укрепление кадров. Именно с этим связано
принятие существенных поправок к
законам о статусе судей и об органах судейского сообщества. Вопросы подготовки будущих судей, подбор кандидатов, прозрачность процедуры назначения, ответственность судей, которая в сочетании с
их независимостью должна обеспечивать действительно беспристрастное осуществление всеми судьями
правосудия, — пожалуй, главная
задача современного этапа судебной
реформы. Разумеется, она включает в себя и решение вопросов укрепления финансовой и материальнотехнической базы судов.
Арбитражные суды являются, по
существу, достаточно точным индикатором экономики. Если взять, например, 1992 год — первый год работы этих судов, то тогда они рассмотрели примерно 500 тыс. заявлений. Это был довольно высокий
уровень, но в последующие годы
(1993й и 1994й) происходило сокращение числа заявлений и дел на
22—24 процента в год. Понятно, что
это было вызвано экономическими
процессами, которые в то время происходили, — точнее, резким спадом
производства.
В 1994 году арбитражные суды
приняли на свое рассмотрение на
200 тыс. заявлений меньше, чем в
1992 году. С 1995 года началась постепенная нормализация экономики
уже на новой основе, и сразу же количество заявлений и дел в арбитражных судах начало ежегодно расти. С тех пор этот рост непрерывен
и составляет 15—20 процентов. В
2001 году число поступивших на
рассмотрение арбитражных судов
заявлений увеличилось на 17,5 процента — поступило около 750 тыс.
заявлений. Что касается числа рассмотренных дел, здесь прирост составил 18,3 процента. Объясняется
это в значительной степени тем, что
снижается количество заявлений, в
рассмотрении которых наши суды
отказывают, что, конечно, является
позитивным фактором. Если в 1995 г.
было отказано по разным причинам
в рассмотрении по 29 процентам поступивших заявлений, то в 2001 г.
этот процент снизился уже до 9,5.
Вместе с тем обращает на себя
внимание довольно высокий уровень возврата апелляционных жалоб. Их возвращается примерно в
два раза больше, чем исковых заявлений, и значительно больше, чем
заявлений в кассационную инстанцию. Необходимо  также отметить,
что уровень возврата исковых заявлений и апелляционных жалоб в
различных судах субъектов Федерации существенно разнится — потому, очевидно, что этот показатель
не является чисто объективным и,
видимо, имеет в своей основе и
субъективные факторы.
Так, в минувшем году в десяти
арбитражных судах возвращалось
до одной трети поступивших апелляционных жалоб* * . Больше всего — в арбитражных судах Волгоградской, Брянской, Иркутской,
Калининградской, Новгородской,
Смоленской, Томской областей,
республик Саха (Якутия), Хакасия
и Алтай. Сложившаяся ситуация

** На то, что разрешение спора и рассмотрение жалобы на принятое решение осуществляется сегодня в одном и том же суде и
что структуру арбитражных судов следует оптимизировать, обратил внимание в
своем Послании Федеральному Собранию
Российской Федерации на 2002 г. Президент РФ В. В. Путин. — Примеч. ред.

Журнал российского права №  7 — 2002

связана с доступностью правосудия, а значит, необходимы серьезный анализ и серьезная работа в
этом направлении. Это касается
прежде всего председателей судов.
Показательно, что при обжаловании определений о возврате соответствующих документов (исковых заявлений или апелляционных жалоб) одна треть из них удовлетворяется.
В 2001 году с вынесением решения
разрешено около 640 тыс. дел. Это в
три раза больше, чем в 1994 году.
Причем увеличение числа рассмотренных дел произошло в подавляющем большинстве судов. Особенно
высок этот рост в арбитражных судах Поволжского и Уральского округов.
Рост числа заявлений и дел в арбитражные суды — фактор позитивный, свидетельствующий о потребности в судебной защите, о повышении доверия к арбитражным
судам. И вместе с тем он создает немало проблем. Значительно возрастает нагрузка на суды и на каждого
судью в отдельности, что, в конечном счете, сказывается на доступности правосудия и на его качестве.
Мы это обязательно должны иметь
в виду, предвидеть и намечать какието меры для того, чтобы не произошло ухудшения деятельности
арбитражных судов. В 2000 году на
одного судью в среднем по России
приходилось 29 дел в месяц, а в прошлом — уже больше 34. Рост дел
повышенной сложности также имеет значение. В 2001 году дел по банкротству у нас было в восемь раз
больше, чем в 1997 году; по административным спорам — в четыре раза
больше, а они, как известно, представляют собой немалую сложность.
В 28ми арбитражных судах нагрузка на одного судью выше средней по России. В 15ти из них нагрузка вообще составляет 40—50 дел в
месяц, причем в некоторых судах
такие показатели держатся уже несколько лет. Например, в арбитражных судах Республики Башкортостан, Волгоградской, Калининградской, Омской, Самарской, Свердловской областей, города СанктПетербурга и Ленинградской области. А в
арбитражных судах Архангельской
и Камчатской областей нагрузка в
месяц на одного судью составляет
соответственно 59 и 80 дел.
Приведенные данные являются
одной из основных объективных
причин нарушения процессуальных
сроков и некоторого ухудшения показателей работы судов. В самом
деле, за последние пять лет число
рассмотренных дел увеличилось в
два раза, а количество судей выросло всего на 20 процентов.
Необходимо осветить вопрос, касающийся соблюдения установленных процессуальных сроков. С их
нарушением в первой инстанции
было рассмотрено 4,6 процента дел.
Столько же, сколько и в 2000 году. В
апелляционной инстанции, к сожалению, нарушений по срокам было
допущено еще больше — по 11 процентам дел.
Что касается волокиты, то здесь
следует обратить внимание еще на
две проблемы: вопервых, на приостановление производства и, вовторых, на направление дел на новое
рассмотрение. Мы изучили практику приостановления производства в
некоторых судах и выявили факты
длительного невозобновления приостановленных дел и непринятия
мер по их возобновлению — например, в арбитражных судах Ставропольского края, Иркутской, Курской, Оренбургской, Свердловской и
Липецкой областей.
Особенно обращает на себя внимание то, что одно дело направляется на новое рассмотрение по дватри
раза. С этими фактами мы должны
разобраться — выяснить, почему
так происходит. Я вижу две причины. Одна — в необоснованном направлении дел на новое рассмотрение. Это единичные случаи, но они
бывают. Другая причина — не выполняются требования ч. 1 ст. 178
Арбитражного процессуального ко9

Журнал российского права №  7 — 2002

декса, обязывающей нижестоящие
суды выполнять соответствующие
указания кассационной инстанции,
которые она имеет давать право по
закону. И при повторном, а иногда и
при третьем рассмотрении дела кассационная инстанция нередко вынуждена направлять дело на новое
рассмотрение. Например, в Московском городском суде дело об иске
предпринимателя Никанорова к
банку «Российский кредит» рассматривалось 2,5 года. Причем Федеральный арбитражный суд Московского округа четыре раза отменял решение и возвращал дело на
новое рассмотрение. Это уже волокита, за которую соответствующие
судьи должны привлекаться к дисциплинарной ответственности.
Наша практика действительно
является зеркалом экономики, особенно если иметь в виду категории
дел. В истекшем году арбитражные
суды рассмотрели исковых требований на 553 млрд рублей. Все заметнее проявляет себя тенденция к опережающему росту споров по административным отношениям, то есть
между предпринимателями и государством. Если в 2001 году число
гражданских дел увеличилось на
десять процентов, то административных — на 23 процента. Всего административные дела составили половину от общего числа дел. Между
тем в 1992 году, когда мы только начинали работу, таких дел не было
более 1,5 процента от общего числа.
Замечу, что в этой категории преобладают налоговые споры. Их прирост в истекшем году составил 36
процентов, причем 82 процента
этих дел — иски налоговых органов
о взыскании санкций и недоимок.
Удовлетворяются они на 70 процентов. Этот показатель свидетельствует о том, что арбитражным судам приходится рассматривать и
бесспорные дела, потому что ответчики часто не возражают против
предъявленных налоговыми органами исков. Иными словами, действующее законодательство, так

сказать, «навесило» на арбитражные суды дела, которые, вообще говоря, судам рассматривать не следует, поскольку по ним спора как
такового нет. Если во всех странах
мира налогоплательщик, на которого наложены санкции, обжалует решение налогового органа в суд в
случае несогласия с решением, то у
нас все наоборот — налогоплательщик не обжалует решение, он знает, что допустил правонарушение,
но для того, чтобы взыскать с налогоплательщика штраф, налоговая
служба обязана обратиться в суд.
Возникает вопрос: зачем? Почему
суды продолжают рассматривать
эти бесспорные дела? Мне кажется, нам надо принять энергичные
меры к тому, чтобы внести изменения в соответствующее законодательство (имею в виду Налоговый
кодекс). Понимаю, что не все будут
с этим согласны, но почему наша
практика должна отличаться от
практики всех стран мира, по крайней мере Европы?
Увеличилось количество дел по
обжалованию решений налоговых
органов, причем было удовлетворено две трети таких заявлений. Это
означает, что здесь проблема повышения уровня законности в деятельности налоговых органов пока не
снята с повестки дня.
Есть еще одна категория дел, которой необоснованно загружают
суды, — дела о ликвидации юридических лиц по искам налоговых органов. Если бы речь шла о ликвидации юридических лиц, допустивших
нарушение закона, — было бы понятно, так как это судебные дела. Но
в основном к нам обращаются с исками о ликвидации так называемых
мертвых душ, то есть юридических
лиц, которые фактически не функционируют. Во многих странах мира,
например, во Франции, такие вопросы решаются не в суде, так как спора здесь нет. В данном случае ничем
не оправданные законодательные
решения приводят к перегрузке наших судов.

Журнал российского права №  7 — 2002

В отношении гражданских дел
есть определенный прогресс. Теперь
мы значительно меньше рассматриваем те из них, что связаны с приватизацией. Таких споров в первой половине 90х годов было много. Сегодня они единичны. А вот категория
гражданских дел, связанных с нарушением договоров, остается попрежнему самой многочисленной. Резко возрастает количество дел о банкротстве. Почти 56 тысяч таких заявлений было зарегистрировано в
прошлом году, что в 2,2 раза больше, чем в 2000 году. Арбитражные
суды приняли примерно 38 тысяч
решений о введении конкурсного
производства — естественно, связанных с банкротством. Внешнее
управление было введено только по
трем тысячам дел, причем лишь по
52 делам в результате оздоровительных процедур была восстановлена платежеспособность предприятия. Дела, которые к нам попадают,
в основном заканчиваются признанием соответствующей экономической структуры банкротом. Это лишний раз подтверждает тезис о неэффективности подобной «оздоровительной» процедуры. Сейчас наши
арбитражные суды осуществляют
конкурсное производство, то есть
ликвидацию, по 56 тысячам дел.
Несколько слов о заявлениях,
связанных с исполнением судебных актов. Мы рассмотрели 52,5
тысячи таких заявлений, причем
40 процентов из них — это заявления не об исполнении, а с просьбой
об обеспечении исполнения судебных решений. Поступает значительное число жалоб на действия
судебных приставовисполнителей. Вместе с тем общая картина с
исполнением судебных актов значительно улучшилась. В прошлом
году мы получили исполненных
документов на 70 процентов больше, чем в 2000м.
За 2001 год арбитражные суды
рассмотрели примерно 1200 дел с
участием иностранных компаний,
причем в основном западных стран,

и около девяти тысяч исков прокуроров.
Подробнее следует остановиться
на качестве работы наших судов.
Оно, как известно, оценивается по
уровню отмены вынесенных судами
решений. В общей сложности в минувшем году было отменено пять
процентов решений судов первой
инстанции (в предыдущем — 4,9
процента). Это, безусловно, наш
брак. К сожалению, даже в таких
крупных окружных судах, как Московский, СевероЗападный, Дальневосточный и ряде других, качество
работы оставляет желать лучшего.
Основная инстанция, которая на
сегодняшний день исправляет судебные ошибки, — апелляционная.
Вопреки кемто распространяемому
представлению, основная масса незаконных решений отменяется, исправляется именно апелляционной
инстанцией. Если привести цифры,
то можно увидеть, что этой инстанцией отменяется в среднем почти
три процента от числа решений, вынесенных судами первой инстанции,
и около 27 процентов от числа обжалуемых решений.
Как видим, апелляционная инстанция действует достаточно эффективно. Следовательно, представление о том, что две инстанции
в одном суде мешают исправлению
ошибок, что апелляционная инстанция находится под давлением одного председателя, одного губернатора, а поэтому работает плохо, не соответствует действительности. Эти
неверные оценки дают и неверные
представления. Добавлю, что не менее активно работает и кассационная инстанция.
Вместе с тем мы еще не добились
того, чтобы апелляционная инстанция повсеместно стала тем фильтром, через который не проходят незаконные решения.
Остановлюсь на втором направлении нашей деятельности — всестороннем обеспечении правосудия,
условий для нормальной деятельности судов. В 2001 году в этом отно11

Журнал российского права №  7 — 2002

шении произошел прорыв, потому
что появилась Федеральная целевая
программа развития судебной системы Российской Федерации на
2002—2006 годы. Президент поддержал нашу инициативу по подготовке такой программы, и на сегодняшний день она утверждена. Таким образом, мы получили программу развития судебной системы в целом, а
не только арбитражных судов, имея
в виду выделение соответствующих
инвестиций.
Программа направлена на укрепление автономии судебной власти,
ее независимости, самостоятельности, ответственности и нормативной
базы. Она носит комплексный характер, и основными ее составляющими является решение трех вопросов — кадрового, материальнотехнического обеспечения и информационного обеспечения. Начало
осуществления этой программы —
2002 год. Мы уже получили дополнительные средства на этот год для
того, чтобы намеченное реально выполнялось.
Кратко о некоторых основных направлениях обеспечительной деятельности в сфере правосудия.
Прежде всего хочу упомянуть нормативное обеспечение. Здесь была
проведена очень большая работа.
Мы участвовали в подготовке изменений Закона о статусе судей, об
органах судейского сообщества, об
увеличении штатной численности
судей и работников арбитражных
судов, об арбитражных заседателях, об исполнительном производстве и т. д. Но главная работа велась
по совершенствованию Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, который, как
известно, в прошлом месяце был
принят в третьем чтении.
Думаю, что новый кодекс позволит решить важнейшие вопросы, в
частности, о подведомственности —
особенно по хозяйственным обществам. Мы надеемся, что все эти споры будут переданы в систему арбитражных судов. То же самое касается и споров, связанных с иностранными компаниями, иностранными
предпринимателями.
Существенным образом будет изменена и улучшена работа надзорной инстанции в Высшем Арбитражном Суде. Повидимому, мы будем решать вопросы отделения
апелляционной инстанции от суда
первой инстанции в некоторых
крупных судах.
Появилась третья часть Гражданского кодекса, хотя наших судей
больше волнует задержка с четвертой частью. Особенно беспокоят проблемы и упущения в действующем
законодательстве о несостоятельности. Это, пожалуй, самое больное
место в деятельности арбитражных
судов. Нам бы хотелось, чтобы работа по совершенствованию законодательства о банкротстве была проведена как можно быстрее.
Высший Арбитражный Суд многое сделал по анализу и обобщению
судебной практики для выполнения
своей конституционной задачи, обозначенной в ст. 127 Основного закона Российской Федерации. Речь
идет об обеспечении единообразия
судебной практики. За прошедший
год мы подготовили и приняли три
постановления Пленума, направили на места девять обзоров по судебной практике, два информационных письма. Все они касаются
важнейших направлений деятельности арбитражных судов.
В последнее время арбитражные
суды получили кадровое пополнение. В прошлом и в этом году в общей сложности штат судов пополнят 500 судей и две тысячи помощников судей. Этот процесс будет
продолжаться, потому что Федеральной целевой программой предусмотрено в 2003—2006 гг. выделение нам еще 1400 должностей
помощников судей и 92 — администраторов судов. В каждом суде будет администратор, то есть управляющий делами, что поможет в
значительной мере разгрузить
председателя.

Журнал российского права №  7 — 2002

К сожалению, на практике с пополнением судейского корпуса не
все идет гладко. На 1 января 2001
года у нас работало 2518 судей. За
год их стало больше всего на 58 человек. Отсюда перегрузки. Процесс
назначения судей был существенно
заторможен по ряду причин. Но сейчас активно начала работать кадровая комиссия при Президенте РФ.
Недавно были подписаны два указа
Президента о назначении судей арбитражных судов. Надеюсь, что этот
процесс будет продолжен.
Средний возраст кандидатов на
должности судей — 39 лет. Пополнение мы получаем в основном из
судов общей юрисдикции, из числа
наших специалистов, из прокуратуры, налоговой службы, из адвокатуры, экономических структур, из вузов. Сегодня у нас почти 80 процентов судей имеют возраст до 50 лет.
Те четыре процента, которым свыше 60 лет, в ближайшее время уйдут в отставку, поскольку введено
ограничение полномочий судей возрастом 65 лет.
Нам предстоит очень серьезная
работа по рациональному использованию должностей помощников судей, а также резерва, который в ближайшие годы предоставит недавно
созданная Академия правосудия.
Необходимо, кроме того, наладить
систему подготовки будущих судей.
Полагаю, что систему подготовки мы
сможем совместить с конкурсным
порядком замещения, который вводится новым Законом о статусе судей.
Серьезная организационная работа проведена в последнее время и в
области информационного обеспечения. Сегодня у нас имеются достаточно полные справочные данные по
законодательству и эталонные банки по судебной практике. Причем в
последние введена практика не
только Высшего Арбитражного
Суда, но и десяти федеральных окружных арбитражных судов. Практика некоторых судов субъектов
Российской Федерации также вводится в банки данных и становится
общедоступной для всех участников
судебных процессов в наших судах.
Таким образом, мы становимся все
более открытой судебной системой.
И должны стремиться к тому, чтобы в банк данных попадало решение
каждого судьи. Это, вопервых, будет повышать ответственность судей, вовторых, все будут иметь наглядное представление о том, как мы
работаем и какие решения выносим.
И что весьма значимо — наша информация сейчас активно используется с помощью Интернета.
Несколько слов о работе арбитражных судов по делам, в которых
«задействованы» иностранцы. В
Высшем Арбитражном Суде создан
и действует Сектор международного частного права. Он дает заключения по наиболее сложным делам
с участием иностранцев, постоянно
над этим работает. Этот Сектор
инициировал, и мы предприняли
соответствующие меры — присоединение России к Гаагским конвенциям, в частности, о вручении документов по гражданским и торговым делам и по получению доказательств. Иначе говоря, мы получили
прочную правовую базу для сотрудничества с иностранными судами.
Международные связи продолжают развиваться. В 2001 году мы
участвовали в 32х международных семинарах и конференциях,
постоянно сотрудничаем с судьями
Германии, Франции, Великобритании, Италии, Голландии, Бельгии,
Люксембурга, США, Канады, Китая, Японии и других стран. Особенно активно осуществляется сотрудничество с коллегами из судов нашего профиля в странах СНГ.
В заключение хотелось бы обозначить некоторые задачи, которые
связаны с итогами 2001 года и которые нам обязательно нужно будет решить в 2002 году. В области
судоустройства необходимо обеспечить принятие закона, который позволит приступить к созданию су13

Журнал российского права №  7 — 2002

дов апелляционных инстанций, а
также принятие нового Арбитражного процессуального кодекса. С
введением нового кодекса мы сможем решить такой наболевший вопрос, как сокращение сроков делопроизводства, использовать в своей
практике институт мировых соглашений, повысить эффективность
деятельности апелляционной инстанции, перестроить работу надзорной инстанции. Иначе говоря,
разгрузить судей от тех дел, которые не относятся, строго говоря, к
функциями судебной власти.
В ближайшие годы, как я уже говорил, у нас произойдет серьезное
обновление кадрового состава, в том
числе и руководящего. Нам надо
быть к этому готовыми, провести
серьезную работу по повышению
ответственности судей с тем, чтобы
судья действительно отвечал за выполнение своего служебного долга
при рассмотрении каждого конкретного дела. Иногда на заседаниях Президиума Высшего Арбитражного Суда приходится сталкиваться с решениями судов, которые
я назвал бы странными. Чем это
вызвано? Либо низким профессиональным уровнем, либо чемто похуже. Необходимо повысить ответственность судей за вынесение
«странных», необъективных, непонятных решений. Это не должно
быть сопряжено с посягательством
на независимость судей. Речь идет
о качестве их работы, о личной ответственности за осуществление
важнейшей государственной функции — правосудия. Крайне важно
внимательно реагировать на жалобы сторон по поводу небеспристрастности и необъективности судей,
проводить проверки такого рода
фактов, проверять законность решений. Это прежде всего задача
председателей арбитражных судов.
И если мы, включая Высший Арбитражный Суд, не будем принимать конкретные меры по искоренению таких решений, их число будет увеличиваться.

Предстоит провести большую работу по реализации фактически нового Закона о статусе судей и особенно о судейском сообществе — их
придется переформировывать. Первое, что необходимо, — это обеспечить защиту судов и судей от беспардонного давления, иногда открытого, публичного. Организуются целые пиаровские кампании, причем
по конкретным делам, с целью воздействовать на конкретный суд и добиться неправосудного решения. И
проходят такие вещи без соответствующего реагирования. Это ненормальное явление, такого нет в
других государствах.
Отрадно, что в Министерстве юстиции РФ появляются, наконец, соответствующие структуры, которые
будут заниматься проведением дознания и возбуждением дел по фактам давления, неуважения к суду,
неисполнения судебных решений.
Мы рассчитываем на взаимодействие и помощь со стороны этого
Министерства. Что касается МВД и
Прокуратуры РФ, то здесь мы хотели бы больше взаимодействовать по
части борьбы с криминалом. Рассматривая дела, мы не проводим
расследование, а только располагаем тем материалом, который есть в
гражданском деле, но косвенные
данные иногда указывают, что не
все по данному делу чисто. Часто это
касается государственной собственности, бюджетных средств. Нас беспокоит также слишком свободное
обращение работников милиции
(следователей) с ценными бумагами.
Иногда векселя не оплачиваются
только потому, что они изымаются.
Векселедержатель предъявляет
вексель к оплате, соответствующее
обязанное лицо должно произвести
оплату по векселю, и именно в данный момент вексель изымается
органами милиции. Обоснованно или
нет — нам трудно судить, но сумма
оказывается неуплаченной. Создается невозможность оплаты огромных сумм по векселям. Видимо, и в
этом плане нам надо лучше взаимо14

Журнал российского права №  7 — 2002

действовать. С другой стороны, если
в прокуратуре прекращается и не
доходит до суда уголовное дело, то в
ряде случаев возможно и даже необходимо предъявить гражданский
иск и через арбитражный суд защитить публичные интересы — вернуть имущество, деньги государству
и т. д. И здесь мы также вправе рассчитывать на взаимодействие.
В этом году отмечаются три даты,
касающиеся наших судов. Исполнилось десять лет арбитражным судам
Российской Федерации. Вторая дата
— 80летие судебноарбитражной
системы. Она связана с созданием 22
сентября 1922 года арбитражных

комиссий, которые потом превратились в систему государственного арбитража. Третья — и для нас не менее важная — 170летие со дня подписания Императором Николаем I
Указа о создании системы коммерческих судов (14 мая 1832 года). До
революции существовала отличная
система таких судов, учрежденных
согласно этому Указу, — прекрасно
организованных и оснащенных. Не
следует забывать, что мы являемся
их наследниками. И нам надо работать так, чтобы доверие граждан —
предпринимателей и всего общества
— к арбитражным судам неуклонно
возрастало.

Журнал российского права №  7 — 2002

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
В современных исследованиях отмечается возрождение интереса к
проблемным вопросам конституционализма1. Конституционализм становится необходимым условием движения государства к господству права.
Исторический подход к выявлению истоков современного конституционализма стран развитой демократии позволяет выделить античный, средневековый и современный конституционализм. Последний
получил свое развитие в период Нового времени в Англии после революции 1688 г., в США — в ходе Американской революции и принятия
Конституции 1787 г., во Франции —
после 1789 года. Только для современного конституционализма характерен базовый принцип — верховенство конституции в правовой
системе страны. Более того, происхождение термина «конституционализм» справедливо связывают с обозначением верховенства писаной
конституции над другими правовыми актами.
Формирование российского конституционализма как правового явВерховенство конституции —
принцип конституционализма

И. А. Кравец 

ления немыслимо без надлежащего
обеспечения и проведения в жизнь
принципа верховенства конституции. На пути к реализации этого
принципа России удалось преодолеть пока только частично ключевые трудности и проблемы. На наш
взгляд, верховенство конституции основывается на следующих
постулатах:
1) конституция играет активную
роль в правовом регулировании основных сфер общественной и государственной жизни;
2) конституция используется в
различных судебных инстанциях
как правовой акт прямого действия
при разрешении конкретных дел;
3) обеспечивается высшая юридическая сила конституции и приоритетное применение в иерархии нормативноправовых актов страны;
4) конституционные конфликты и
коллизии, возникающие между различными субъектами права, разрешаются на основе конституционных
норм при корректирующем воздействии конституционного правосудия;
5) в отношении конституции применяется системное толкование для
обеспечения комплексного воздействия на правовую систему в целом.
На пути к верховенству конституции: история и современность.
Конституционное развитие России в
течение длительного периода не сопровождалось фиксацией в конституционных нормах принципа верховенства конституции. В условиях

 Кравец Игорь Александрович — заместитель директора Новосибирского юридического института, кандидат юридических
наук, доцент.

1 См.: Кабышев В. Т. Российский конституционализм на рубеже тысячелетий // Известия вузов. Правоведение. 2001. № 4. С.
61; Alexander, Larry. Introduction //
Constitutionalism. Philosophical Foundations.
Cambridge University Press, 1998. P. 1—15.

Журнал российского права №  7 — 2002

монархического государства после
государственных преобразований
1905—1906 гг. в России 23 апреля
1906 года были введены в действие
Основные государственные законы.
Однако они не только ничего не говорили о собственной роли в правовой системе страны, но весьма определенно закрепляли через характеристику императорской власти как
самодержавной верховенство монарха. Тем самым создавались правовые основы для развития монархического конституционализма.
Советские конституции не регулировали данный принцип, но закрепляли доктрину социалистической законности и обязывали государственные и общественные организации,
должностных лиц соблюдать их положения, а также законы СССР и союзных республик, изданные в пределах
их полномочий. Вместе с тем советские государствоведы отстаивали в
своих работах необходимость существования на практике принципа верховенства конституции. По мнению
Ю. А. Тихомирова, при таком определении более четко выявляются все
уровни действия конституции в правовой системе, все связи и опосредования, которые порождаются ею2.
Декларирование в советских конституциях цели демократизации общественной жизни создавало предпосылки увеличения роли конституции в правовом регулировании общественных отношений. Но реального
воплощения в правовой системе
страны принцип верховенства конституции не получил.
В условиях существования писаного Основного закона принцип верховенства права закрепляется в его
тексте в форме верховенства конституции. Хотя принцип верховенства права шире и богаче по своему
правовому содержанию, чем позитивная формулировка о верховенстве конституции, все же последняя
является ценным приобретением

современного конституционализма.
Она свидетельствует о переводе на
язык конституционных норм и позитивного права в целом абстрактных
принципов права и справедливости,
которые стали уже общепризнанными в обществе или к которым данное общество стремится в своем развитии.
В действующей Конституции РФ
1993 г. (ч. 2 ст. 4) принцип верховенства Конституции впервые в истории конституционного развития
России получил юридическое закрепление. Однако самого по себе
провозглашения недостаточно. В
правовой культуре российского общества недоверие к провозглашениям слишком сильно.
Принцип верховенства конституции призван показать ее место в правовой системе страны, в иерархии
правовых актов. Он направлен на
формирование деятельного отношения граждан к реализации и отстаиванию конституционных прав и свобод. Активное отношение к конституции и закрепляемым в ней правам
способствует развитию определенного конституционного патриотизма
в стране с неустойчивыми конституционноправовыми институтами. Но
верховенство конституции характеризует не только ее положение в
иерархии правовых актов. Выступая
в качестве юридической базы для
развития всех отраслей российского
права, конституция регулирует и
закрепляет процесс создания правовых норм и актов, которыми обеспечивается проведение политических,
культурных и социальноэкономических преобразований в обществе.
Насколько стабильным и эволюционным будет развитие самой конституции, настолько реформирование государственной и общественной сфер
жизнедеятельности приобретет завершенный характер. Обновление
современного гражданского, уголовного, трудового и процессуального
законодательства постепенно согласовывается с основными принципами и положениями конституции.

2 См.: Тихомиров Ю. А. Теория закона. М.,
1982. С. 78.

Журнал российского права №  7 — 2002

Юридическое измерение верховенства конституции состоит из
нескольких аспектов. Первым является поведенческий аспект. Деятельность государственных органов,
органов местного самоуправления,
их должностных лиц, общественных
объединений, граждан и иных лиц
должна согласовываться с конституционными принципами и нормами, отражающими дух и букву конституции. В этом смысле следует
различать конституцию как определенный текст, то есть документ, называемый конституцией, и конституцию как совокупность норм, которыми устанавливается верховное
право страны. Эти два значения конституции взаимосвязаны, но не
идентичны3.
Второй аспект связан с характером объекта конституционного регулирования. Нормы конституции регулируют наиболее значимые общественные отношения, причем не в
полном объеме. Многие конституционноправовые институты конкретизируются и детализируются в федеральном законодательстве, в законодательстве субъектов Российской
Федерации или даже в нормативных
актах органов местного самоуправления. Поэтому в практическом плане для обеспечения верховенства
конституции большое значение приобретает четкая дифференциация
конституционных положений, которым необходимо следовать, исходя
из буквы конституции, и положений,
которые могут быть конкретизированы и детализированы в правотворческой деятельности, прежде всего
законодательных органов государственной власти. Последние в своей
деятельности должны руководствоваться духом конституции. В связи с

этим возникает проблема определения границ полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных
лиц по интерпретации конституционных норм через нормотворческую
и правоприменительную деятельность. В ходе такой деятельности не
должны нарушаться основы конституционного строя, которые устанавливаются в главе 1 Конституции РФ
и распространяются на всю территорию страны.
Третий аспект верховенства конституции определяется спецификой
территориальной организации государства. В целом следует отметить,
что современный конституционализм в странах развитой демократии независимо от того, являются ли
государства унитарными или федеративными, предполагает наделение конституции свойством верховенства, которое распространяет
свое действие на всю территорию
страны. Тем не менее в федеративных государствах верховенство конституции имеет свои особенности. В
части 2 ст. 4 Конституции РФ закреплено, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской
Федерации. Смысл данного положения заключается не только в том,
чтобы провозгласить верховенство
федеральной конституции, но и в
том, чтобы установить принцип верховенства федерального права над
правом субъектов РФ. Обеспечение
верховенства федерального права
становится проявлением государственного суверенитета России. При
этом именно в Федерации существует тесная и неразрывная связь между верховенством конституции и
верховенством федеральных законов. Невозможно обеспечить верховенство федеральной конституции, если не проводится в жизнь
приоритет федерального законодательства. В России это объясняется
тем, что Конституция РФ предусмотрела федеральные конституционные законы и федеральные зако3 Применительно к Конституции США два
значения термина «конституция» использует Майкл Дж. Перри. См.: Perry M. J. What Is
«the Constitution»? (and Other Fundamental
Questions) // Constitutionalism. Philosophical
Foundations / Ed. by Alexander Larry.
Cambridge, 1998. P. 99—100.

Журнал российского права №  7 — 2002

ны, которые принимаются в случаях, предусмотренных конституционными нормами, и развивают или
конкретизируют отдельные ее положения. В связи с этим в правоприменительной практике следует руководствоваться принципом презумпции конституционности федерального законодательства4 .
Принцип верховенства федерального права, согласно действующей
Конституции РФ, применяется с ограничениями. В части 5 и 6 ст. 76 федеральной Конституции устанавливаются нормы, на основе которых должны разрешаться коллизии между
федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов
РФ. В научной литературе предлагается эти нормы именовать коллизионными, действующими в конституционном праве и входящими в федеральное коллизионное право5.
Так, в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции России законы и иные нормативные правовые акты субъектов
РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В
случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации,
действует федеральный закон. Тем

самым коллизия между нормами федерального права и права субъектов
РФ в этом случае разрешается на основе принципа верховенства федерального права. Согласно же части 6
ст. 76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом
субъекта РФ, изданным по вопросам
собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. В этом конституционном положении содержится ограничение принципа верховенства федерального права.
Представляется, что и после семилетнего срока действия Конституции РФ
эта сфера окончательно не определена и вызывает множество спорных ситуаций и коллизий.
Проблема обеспечения верховенства российской Конституции связана с федеративным устройством государства, при котором субъекты Федерации, обладая самостоятельным
правом принятия конституций (в республиках), уставов, законов, не всегда
соблюдают правило приоритета федерального права над правом субъектов Федерации. Нормотворчество
субъектов РФ в период с 1993 по 2001
год дало множество примеров несоблюдения как принципа верховенства
федеральной Конституции, так и
принципа верховенства федеральных
законов. В некоторых республиках
(Башкортостане, Якутии, Татарстане,
Тыве) конституции даже умалчивали
о верховенстве и прямом действии
Конституции РФ на их территории.
Как отмечает В. В. Невинский, появлялся «простор для неоднозначного
отношения к авторитету федеральной конституции и связанности самих
республик основами конституционного строя России»6.
Наиболее сложно обеспечить верховенство Конституции по предме4 В исследовании Ю. А. Тихомирова и И. В.
Котелевской отмечается, что презумпция
отсутствия расхождений между правовым
актом и Конституцией не действует, когда
расхождение очевидно. Для должностных
лиц органов исполнительной власти это
требование справедливо. Однако, по нашему мнению, с подобной ситуацией могут
столкнуться и законодатели на уровне
субъекта РФ, и судьи. В этом случае они
должны приостановить законотворческий
процесс (для законодателей) или судопроизводство (для судей) и обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ. См.: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. М., 1999. С. 51—52.

5 См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2000. С. 293.

6 Невинский В. В. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: понятие, значение и принципы // Теоретические проблемы формирования правовой системы России. Новосибирск, 1999. С. 92.