Проблемы формирования и развития механизма управления повышением эффективности системы общего образования Красноярского края

Министерство образования и науки Российской Федерации
Сибирский федеральный университет
Ƿ. Ǵ. ǪȟȍȘȈȠȕȐȑ, ǹ. ǵ. ǫȘȐȉ
ǰ. ǹ. ǼȍȘȖȊȈ
ǷǸǶǩdzǭǴȃ ǼǶǸǴǰǸǶǪǨǵǰȇ ǰ ǸǨǯǪǰǺǰȇ
ǴǭǽǨǵǰǯǴǨ ǻǷǸǨǪdzǭǵǰȇ
ǷǶǪȃȀǭǵǰǭǴ ȅǼǼǭDzǺǰǪǵǶǹǺǰ ǹǰǹǺǭǴȃ
ǶǩȁǭǫǶ ǶǩǸǨǯǶǪǨǵǰȇ DzǸǨǹǵǶȇǸǹDzǶǫǶ DzǸǨȇ
ǴȖȕȖȋȘȈȜȐȧ
Красноярск
ИПК СФУ
2010
1

УДК 37.0(571.51) 
ББК 74.00 
В94
Рецензенты: А. И. Таюрский, доктор экономических наук, академик РАО;
Г. М. Мкртчян, доктор экономических наук, профессор
Вчерашний, П. М.
В91
Проблемы формирования и развития механизма управления повышением эффективности системы общего образования Красноярского
края : монография / П. М. Вчерашний, С. Н. Гриб, И. С. Ферова. – Красноярск : ИПК СФУ, 2010. – 168 с.
ISBN 978-5-7638-1941-0 
В настоящей монографии выявлены особенности системы образования на
современном этапе и охарактеризованы подходы к управлению эффективностью
образовательных услуг.
В работе проанализированы текущее состояние и перспективы развития образования в России и за рубежом, а также обозначены факторы, влияющие на
формирование территориального рынка образовательных услуг, показаны достоинства и недостатки существующих подходов к оценке их эффективности.
Предложена методика многомерной типологизации (кластеризации) системы образовательных учреждений региона, проведена апробация данного методического подхода для оценки эффективности системы образования Красноярского края. По результатам исследования разработана схема принятия управленческих и финансовых решений в целях преодоления дифференциации в доступности и качестве образовательного процесса в муниципальных образованиях региона и повышения эффективности и качества региональной системы общего
образования.
Для специалистов и руководящих работников сферы управления образованием, учителей школ, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов вузов, а также широкого круга читателей, интересующихся проблемами
становления и развития механизма управления эффективностью системы общего
образования в регионах.
УДК 37.0(571.51) 
ББК 74.00 
” Сибирский федеральный
 
 
 
университет, 2010 
” Оформление, оригинал-макет.
ISBN 978-5-7638-1941-0    
 
 
 
     ИПК СФУ, 2010
2

ǪǪǭǬǭǵǰǭ
Рынок образовательных услуг в значительной степени формируется
под влиянием социально-экономических условий региона, в котором расположены соответствующие образовательные учреждения. В то же время
рынок образовательных услуг является одной из важнейших составляющих региональной социально-экономической системы.
Особое значение образования обусловлено его местом в общественной жизни, значимостью в социально-экономическом, научном прогрессе в
целом и в открывающихся индивидуальных возможностях любого человека, познающего, приобретающего знания, умения и навыки. Каждый этап
эволюции общества связан и определяет особенности образовательного
процесса. Естественно, что нынешний – особый по глубине и значению
период экономических, политических преобразований, всего общественного уклада жизни, создает условия для формирования новых общественных
связей и отношений, приспособления или создания новых образовательных систем и институтов.
За последнее время произошло определенное обогащение объективных возможностей систем управления образованием благодаря повышению самостоятельности, автономности субъектов управления (что особенно заметно на уровне образовательных учреждений); высвобождению
творческого потенциала, инновационной созидательной энергии работников образования, в том числе – управленцев; развитию плюрализма, многообразия, гласности, свободы слова, преодолению синдрома «наказуемости инициативы», росту престижа инновационной, исследовательской, поисковой деятельности.
Многие из названных источников роста функциональных возможностей систем управления образованием выступают в качестве серьезных
предпосылок обновления, модернизации этих систем.
Красноярский край, являясь крупным промышленным регионом, состоит более чем из 60 городских округов и муниципальных районов, которые характеризуются неравномерностью социально-экономического развития. В настоящее время проблема дифференциации уровня жизни территорий края становится особенно острой. В таких условиях (при наличии
значимой асимметрии в социально-экономическом развитии муниципальных образований) влияние геополитических факторов усиливается и становится дифференцированным. В связи с вышеизложенным возникает задача выравнивания условий и доступности образования и принятия в этих
3

целях эффективных управленческих решений. Этому должен способствовать механизм повышения эффективности образования, разработанный в
рамках общих направлений и перспектив развития системы образования в
Российской Федерации с учетом особенностей формирования территориального рынка образовательных услуг.
Целью исследования является развитие и совершенствование механизма управления эффективностью системы общего образования на примере Красноярского края.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
– выявлены особенности системы образования на современном этапе и охарактеризованы подходы к управлению эффективностью образовательных услуг;
– проанализированы текущее состояние и перспективы развития
рынка образовательных услуг в России и за рубежом, а также выявлены
факторы, влияющие на формирование территориального рынка образовательных услуг;
– показаны достоинства и недостатки существующих подходов к
оценке эффективности образовательных услуг;
– предложены подходы к оценке и мониторингу результативности и
эффективности деятельности образовательных учреждений;
– разработана методика многомерной типологизации в системе образовательных учреждений региона;
– показаны проблемы и проанализированы факторы эффективности
общего образования в Красноярском крае;
– проведена апробация предложенного методического подхода в целях оценки эффективности системы образования Красноярского края;
– предложена схема принятия управленческих и финансовых решений в целях повышения эффективности и качества образования края.
Предметом исследования выступает совокупность теоретических,
методических и практических вопросов, определяющих механизм управления повышением эффективности системы образования в регионе.
Объектом исследования является система полного общего образования Красноярского края.
Теоретическую основу исследования составили работы российских и
зарубежных авторов в области управления и финансирования системы образования, методики оценки результативности деятельности образовательных учреждений, структуры и проблем информационной составляющей
оценки эффективности образовательной услуги, многомерной типологизации и кластерной теории, законодательные и нормативные акты. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в монографии, являются продолжением и основаны на разработках следующих специалистов:
4

1) в области управления развитием образования: Г. А. Балыхина,
А. Б. Вифлеемского, О. М. Горелика, О. В. Заборовской, Д. А. Новикова,
А. Н. Тихонова и др.;
2) в области финансирования и бюджетирования, ориентированного на
результат: С. А. Белякова, И. В. Ишиной, Ю. С. Масленниковой, О. П. Овчинниковой, В. Ю. Чигирева, Н. И. Яшиной и др.;
3) в области исследований неравномерности развития территорий и
теории кластерного анализа: Б. Я. Гершковича, О. В. Иншакова, Н. Н. Киселевой, О. Н. Дорошенко, И. С. Феровой, А. Д. Шеремета и др.
В качестве информационной базы исследования использовались
данные статистической отчетности, аналитических обзоров рейтинговых
агентств. Достоверность и обоснованность полученных результатов, представленных в теоретической, и в практической частях монографии, базируются на использовании общенаучных методов (наблюдения, группировки,
дедукции, сравнения, анализа, синтеза, абстрагирования, систематизации).
Назовем, на наш взгляд, малоразработанные или устаревшие положения, которые приводят к ограничениям реальных возможностей систем
управления образованием:
– непригодность в новых социально-экономических условиях прежних, привычных стилей и стереотипов управленческой деятельности;
– традиционно сложившаяся концентрация основных усилий аппарата управления на обеспечение текущего функционирования системы образования, затрудняющая и замедляющая переориентацию управления на
приоритеты перспективного развития образования;
– неразработанность нормативно-правовой базы образования, несогласованность различных правовых актов между собой, что вынуждает органы управления образованием на местах в инициативном порядке и зачастую только на основе здравого смысла заниматься разработкой собственных временных документов, идти путем проб и ошибок;
– неразработанность механизмов реализации принятых государственных решений в сфере образования;
– нерешенность вопросов заработной платы и социальной защиты
управленческих кадров образования, повышения их профессионализма,
обеспечения большей престижности и привлекательности управленческой
деятельности в отрасли.
В монографии представлен разработанный комплекс методов по
оценке эффективности и качества образования в регионе. Комплекс указанных методов может использоваться для повышения эффективности принимаемых управленческих решений на различных уровнях, мониторинга
предоставляемой образовательной услуги хозяйствующим субъектом.
5

ǫȓȈȊȈ 1
ǺǭǶǸǭǺǰǿǭǹDzǰǭ ǨǹǷǭDzǺȃ ǻǷǸǨǪdzǭǵǰȇ
ǷǶǪȃȀǭǵǰǭǴ ȅǼǼǭDzǺǰǪǵǶǹǺǰ ǶǩǸǨǯǶǪǨǵǰȇ
1.1. DzȖȕȞȍȗȚțȈȓȤȕȣȍ ȖșȕȖȊȣ țȗȘȈȊȓȍȕȐȧ ȖȉȘȈȏȖȊȈȕȐȍȔ
ȒȈȒ șȖȞȐȈȓȤȕȖ-ȥȒȖȕȖȔȐȟȍșȒȖȑ șȐșȚȍȔȖȑ
Система образования относится к определенному типу социальноэкономических систем. В этой связи следует рассматривать проблемы и
направления совершенствования управлением образования в контексте
теории управления социально-экономическими системами.
Под социально-экономической системой (СЭС) понимается «любое
социально-экономическое образование, обладающее определенной свободой выбора форм деятельности и представляющее собой единую организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общих целей» [26]. В такой трактовке СЭС является своеобразной концептуальной моделью, абстракцией. В качестве
реального прототипа подобной модели нами принята система образования.
Она, на наш взгляд, является «сложной иерархической системой, тесно взаимодействующей с окружением» [30], т. е. классическим примером СЭС.
Феномен «социально-экономическое управление» – функция любой
социально-экономической системы, ориентированная на обеспечение ее системного качества и приводящая в конечном счете к целевому результату – 
качеству
жизни
социально-экономической
системы.
Таким
образом,
«социально-экономическое управление» присуще всем типам СЭС и представляет собой механизмы самоуправления человеческого общества на
разных уровнях социально-экономической реальности.
В большинстве парадигм управления (теории организационного потенциала, институциональной, эволюционной и предпринимательской теориях, теории агентских отношений и др.), получивших распространение в
последние годы, значительное внимание уделяется различным аспектам
особенностей управленческой деятельности.
В теории управления управленческая деятельность понимается как
вид трудовой деятельности, обособившейся в процессе специализации
управленческого труда. Управленческий труд рассматривается как разновидность профессионального умственного труда, направленного на обеспечение единства, согласованности, координации целесообразной деятель6

ности людей, объединенных в трудовые ассоциации [31]. Отечественные
исследователи управленческой деятельности (Т. И. Шамова, М. М. Поташник, В. Г. Афанасьев, Н. С. Сунцов и др.) выделяют ее следующие основные функции: анализ, планирование, организацию, контроль, регулирование или коррекцию [31]. Эти функции управления можно рассматривать
как относительно самостоятельные виды деятельности. Между тем все они
взаимосвязаны и последовательно, поэтапно сменяют друг друга, образуя
единый управленческий цикл.
Анализируя различные теории управления и мотивации персонала,
можно сделать вывод, что практически во всех публикациях отражаются
два полюса взглядов на роль человека в процессе управления:
– человек как ресурс, объект – важный элемент процесса производства и управления;
– человек как личность с потребностями, мотивациями, ценностями – 
главный субъект управления.
Для определения особенностей управления образованием необходимо уточнить понятийный аппарат, используемый в дальнейшем. Одно из
основных понятий – «образовательная услуга», которая является продуктом системы образования. В свою очередь образование как социальноэкономическая система порождает рынок образовательных услуг.
Определение термина «образовательная услуга» связано с сущностью понятий «услуга» и «образование».
Ф. Котлер предлагает следующее определение: «Услуга – любое мероприятие или выгода, которые одна сторона может предложить другой и
которые в основном неосязаемы и не приводят к завладению чем-либо»
[86]. Согласно классической теории маркетинга услугам присущ ряд специфических характеристик, отличающих их от товара, которые необходимо учитывать при разработке маркетинговых программ. Перечислим эти
характеристики:
– неосязаемость: услуги невозможно увидеть, попробовать на вкус,
услышать или понюхать до момента приобретения;
– неотделимость от источника: ее осуществление возможно только в
присутствии производителя;
– непостоянство качества: качество услуг колеблется в широких пределах в зависимости от их производителей, а также от времени и места их
оказания;
– несохраняемость: услугу невозможно хранить для последующей
продажи или использования.
По определению, принятому ХХ сессией Генеральной конференции
ЮНЕСКО, под образованием понимается процесс и результат совершенствования способностей и поведения личности, при котором она достигает
социальной зрелости и индивидуального роста. В законе Российской Фе7

дерации «Об образовании» дается следующее определение образования:
«целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека,
общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных
уровней (образовательных цензов)» [188].
В то же время образование как отрасль представляет собой «совокупность учреждений, организаций и предприятий, осуществляющих преимущественно образовательную деятельность, направленную на удовлетворение многообразных потребностей населения в образовательных услугах, на воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества» [89]. 
Главной целью образования как педагогического процесса, его миссией
является приращение ценности человека как личности, работника, гражданина.
Основной вид деятельности учреждений образования – создание образовательных услуг.
Анализ отечественных научных публикаций показал, что среди исследователей, изучающих данную проблему, отсутствует единое мнение
по поводу того, что же считать образовательной услугой. В связи с этим
выделим лишь основные подходы.
Сторонники наиболее распространенного подхода под образовательными услугами понимают «систему знаний, информации, умений и навыков, которые используются в целях удовлетворения многоликих потребностей человека, общества и государства» [181]. 
Согласно другому подходу услуга образования в процессе потребления трансформируется в рабочую силу, качество которой зависит не только от совокупности потребленных образовательных услуг, но и от количества и качества личного труда, затраченных в процессе потребления этих
услуг, личных способностей, степени их реализации и других субъективных факторов. Поэтому в рамках данного подхода следует отличать совокупность знаний, умений, навыков, которая является продуктом совместного труда преподавателя и обучающегося, от образовательных услуг, потребленных обучающимся, которые суть продукт труда преподавателей.
Таким образом, «именно образовательные услуги (т. е. совокупность труда
преподавателей), а не знания, умения, навыки, как это часто утверждается
в литературе, могут рассматриваться как товарная продукция учебного заведения» [182].
Еще более конкретизирует приведенное выше положение О. В. Сагинова, которая, ссылаясь на определение товара в теории маркетинга (все,
что может удовлетворить потребность и предлагается рынку с целью приобретения, потребления, использования или привлечения внимания) [154], 
продуктом любого образовательного учреждения называет образовательную программу, разрабатываемую им для того, чтобы удовлетворить по8

требность в образовании, профессиональной подготовке, обучении или переподготовке, – т. е. достижении определенного социального эффекта (изменение образовательного или профессионального уровня). Автор объясняет свое мнение следующим образом: «Вуз, не имеющий специалистов по
информационным технологиям и оборудованных компьютерных классов,
не может предлагать образовательные программы по этому направлению.
Однако, даже располагая указанными ресурсами, вуз не предлагает своим
клиентам разрозненные лекции или практические занятия, а выходит на
рынок с образовательной программой по данной специальности, включающей определенное содержание, организацию учебного процесса, систему управления этим процессом и систему его методического, материального и кадрового обеспечения» [154].  
Таким образом, можно заключить, что образовательная программа
есть комплекс образовательных услуг, нацеленный на изменение образовательного уровня или профессиональной подготовки потребителя и обеспеченный соответствующими ресурсами образовательной организации.
Любопытна точка зрения А. А. Ченцова, он выделяет категорию «образовательный продукт», определяя ее как результат научно-педагогического
труда, который, в свою очередь, является разновидностью научного труда.
В то же время, согласно мнению этого автора, образовательный продукт
есть часть интеллектуального продукта (наряду с научным и инженерным
продуктами), адаптированная к соответствующему сегменту рынка образовательных услуг [207].  
Интересна и актуальна позиция Е. И. Скрипак, которая считает, что
«экономическая категория "образовательные услуги", которая включает в
себя условие, желание, основу и ответственность за их производство и потребление экономическими субъектами (домохозяйствами, фирмой, государством), в настоящее время подменяется более узким понятием "платные
образовательные услуги"» [162]. Это положение она объясняет спецификой современных российских условий: отсутствием сформированных полноценных субъектов инвестирования в человеческий капитал, механизмов
реализации экономической ответственности за его формирование и накопление, сокращением бюджетных расходов на образование без пересмотра
социальных обязательств государства, отсутствием полноценного финансового рынка и механизмов кредитования и т. д.
Теперь проанализируем отличительные черты образовательных услуг, присущие только им. Во-первых, специфика образовательных услуг
заключается в том, что, по мнению многих исследователей, они относятся
к категории «общественных благ (товаров)». Напомним, что общественными благами называются товары, работы и услуги, призванные удовлетворять коллективные потребности, которые невозможно измерить в денежной форме и которые в связи с этим не может дать рынок.
9

Но все же большинство специалистов относят данные услуги к категории «квазиобщественное благо». Этим термином обозначают товары или
услуги, которые, строго говоря, по своей природе и назначению не относятся к общественным, но обеспечивают такие большие выгоды перелива
капитала, что правительство поощряет их производство с целью не допустить возникновения дефицита финансовых ресурсов. С. Фишер, например,
подчеркивает, что забота государства о потреблении насущных благ не исключает сотрудничества со сферой бизнеса [54]. Дж. Стиглиц относит
часть образовательных услуг (начальное, среднее образование) к общественным, а другую часть (высшее, послевузовское, профессиональное) к
квазиобщественным благам [167]. Другими словами, структура продукции
современной образовательной системы неоднородна и включает, по крайней мере, две неравные по объему части: общественный товар, предоставляемый основной частью образовательных учреждений; необщественный,
индивидуально ориентированный товар (или услуги), существование которого предусмотрено ст.ст. 45–47 закона РФ «Об образовании» [188].  
Во-вторых, своеобразной чертой услуг образования является невозможность их непосредственного денежного измерения. Ценовой механизм
часто не в состоянии отразить всех затрат на производство образовательных услуг.
В-третьих, еще один отличительный признак образовательных услуг – 
многозначность целей, поставленных перед производителями этих услуг.
Как правило, деятельность образовательного учреждения не направлена
явно на достижение прибыли.
В-четвёртых, особенность образовательных услуг проявляется и в
том, что их оказывают, как правило, в комплексе с созданием духовных
ценностей, преобразованием и развитием личности обучающегося.
Кроме того, А. Панкрухин главной особенностью оказания образовательных услуг называет сотворчество преподавателя и слушателя.
Образовательная система более консервативна и в рыночные отношения вступила сравнительно недавно. Тем не менее происходящие изменения в социально-экономическом устройстве России с начала 1990-х годов,
обусловившие реформирование сферы образования, предполагают коренные изменения и систем управления образованием на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Потребность управления развитием образования как системы приводит к необходимости смены его целевых ориентиров, которые связаны с обеспечением социальной функции
образования. Во-первых, это цели формирования единого образовательного пространства, которые обеспечат высокоэффективную систему услуг и
условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп
населения. Во-вторых, это цели формирования практики социализации и
воспитания подрастающего поколения с учетом общечеловеческих ценно10