Управление земельными ресурсами

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Департамент научно-технологической политики и  образования

Федеральное государственное бюджетное образовательное 

учреждение высшего профессионального образования

«Волгоградский государственный аграрный университет»

Кафедра «Землеустройство и земельный кадастр»

А.В. Воробьев 
Е.В. Акутнева 

УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ 

РЕСУРСАМИ

Учебное пособие

Волгоград

Волгоградский ГАУ

2015

УДК 631.11:631.152
ББК 41.4:65.224
В - 75

Рецензенты:

директор  Волгоградского филиала ВНИИГиМ, Заслуженный деятель 
науки РФ,  член-корреспондент РАН, доктор с. х. наук, профессор  
Бородычев В.В.; директор Поволжского научно-исследовательского 
института  эколого-мелиоративных технологий, доктор с. х. наук, 
профессор  Семененко С.Я.

Воробьев, Александр Васильевич

В – 75
Управление земельными ресурсами: учебное посо
бие /А.В.Воробьев, Е.В. Акутнева. – Волгоград: ФГБОУ 
ВПО Волгоградский ГАУ, 2015. – 212с.  

ISBN

В учебном пособии изложены задачи, виды и функ
ции управления земельными ресурсами страны, регионов, 
муниципальных образований.

Пособие рекомендуется органам государственного и 

муниципального управления земельными ресурсами, ученым и специалистам, занимающимся проблемами земельных отношений, студентам, обучающимся по направлению 
подготовки 21.03.02 - «Землеустройство и кадастры».  

УДК 631.11:631.152
ББК 41.4:65.224

Рекомендовано методической комиссией эколого-мелиоратив
ного факультета (протокол № 9 от 23 мая 2015 г.).

© ФГБОУ ВПО Волгоградский ГАУ, 

2015

© Воробьев А.В., Акутнева Е.В.,, 

2015

ВВЕДЕНИЕ

Академик РАН, доктор экономических наук, профес
сор, Сергей Николаевич Волков, в одном из своих многочисленных исследований, так охарактеризовал современное состояние земельно-ресурсного  потенциала РФ.  

«Источники развития и процветания нашего государ
ства в XXI веке Россия должна искать, прежде всего, в сфере землепользования. По расчетам отечественных и зарубежных ученых общая величина национального богатства
России, получаемого от всех видов ресурсов: труда, капитала, ренты, составляет 320-350 трлн. долларов. Львиная доля 
в национальном богатстве страны приходится на природноресурсный потенциал (землю, недра и т.п.), что составляет 
не менее 80-85% или в денежном выражении - 256-298 трлн. 
долларов. Если сопоставить, пусть даже ориентировочно, 
рассчитанную величину национального богатства с численностью населения нашей страны, то Россия займет первую 
строку в рейтинге самых богатых стран мира. По этому 
показателю мы богаче США в 2 раза… Передел земель в России, начатый в 1990 году не улучшил экономическую ситуацию, связанную с использованием земель и их охраной. Так, по 
данным 
Всероссийской 
сельскохозяйственной 
переписи 

(2006 г.) из сельскохозяйственного оборота выбыло 40,5 млн. 
га сельскохозяйственных угодий и 24,8 млн. га пашни. За 
1996-2008 годы из 9,7 млн. перераспределенных в сельскохозяйственном секторе земельных участков 1,5 млн. ед. 
(15,5%) были переведены в другие категории земельного 
фонда или изменили вид разрешенного использования, что 
нанесло существенный ущерб отрасли сельского хозяйства. 
По расчетам ученых Государственного университета по 
землеустройству потери сельского хозяйства вследствие 
ухудшения условий землепользования в 2008 году по отношению к 1990 году в пересчете на зерновой эквивалент, для экономики страны составили 193,3 млн. т или 927,9 млрд. руб. 
Это привело к снижению кадастровой стоимости земель 

сельскохозяйственного назначения на 6,96 трлн. руб. или на 
32,8%. В результате земельно-ресурсный потенциал сельскохозяйственных территорий уменьшился на 42%. Поэтому 
наведение порядка в землепользовании и введение в действие 
механизма повышения его эффективности, в том числе через совершенствование методов управления земельными ресурсами – первоочередная государственная задача».

Эффективное использование земельного фонда страны, 

особенно в периоды крупных земельных преобразований перестройки земельных отношений, когда происходят массовое перераспределение и приватизация земель, невозможно 
без наличия и четкого функционирования, системы управления земельными ресурсами. Система управления земельными 
ресурсами страны должна  учитывать правовые, политические, организационные, экономические, экологические и социальные условия государства и общества. Сегодня земля 
помимо ее традиционных свойств (средство производства, 
территориальный базис, природное тело и др.) стала объектом правоотношений и объектом недвижимости. В связи с 
чем, потребовалось совершенствование теоретических и методических положений управления земельными ресурсами, 
реализация которых позволяет увеличить налогооблагаемую 
базу, сбор земельных платежей, привлечь инвестиции в развитие муниципальных образований и регионов, создать эффективную систему обеспечения прав и гарантий для субъектов земельных отношений. Управление земельными ресурсами (УЗР) включает в себя многочисленные  функциональные 
действия, в том числе, такие  как землеустройство, государственный земельный кадастр, мониторинг земель и другие, 
которые подробно описаны в учебнике «Варламов А.А. Земельный кадастр: В 6 Т. Т. 2. Управление земельными ресурсами. – М.: КолосС, 2005. – 527 с.». Данный учебник взят за 
основу при подготовке настоящего учебного пособия.

За последние 10 лет, задачи управления земельными ре
сурсами страны, регионов и муниципальных образований, 

имеющие как общие характеристики, так, и существенные 
различия, претерпели изменения.  

В учебном пособии, изложены современные проблемы  

управления земельными ресурсами в РФ, показаны  особенности системы УЗР в регионах и муниципальных образованиях, включая города и зарубежный опыт.

Учебное пособие соответствует государственному обра
зовательному стандарту и программе курса  «Управление земельными ресурсами» по направлению подготовки 21.03.02 «Землеустройство и кадастры».

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ 

ОСНОВЫ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие системы управления

Система (от греч. systema - составленное из частей, со
единенное) - это взаимосвязанная совокупность элементов (и их 
частей), образующих определенную целостность и единство, 
предназначенная для достижения конкретной цели и находящаяся во взаимодействии с окружающей внешней средой.

Элементы (или объекты) системы - это неограниченное 

множество частей или компонентов (физических, социальных, абстрактных и др.).

Свойства - это качество параметров системы. Свойства 

позволяют охарактеризовать объекты системы численно, выражая их в единицах. 

Связи системы - это то, что соединяет объекты и свой
ства в системном процессе в целое.

Выделяют сложные и простые системы. 
Чем сложнее система, тем шире состав выполняемых ею 

функций. Основные свойства сложных систем следующие:

- ориентированность;
- структурность;  
- взаимосвязанность; 
- иерархичность; 
- множественность описания;
- постоянность; 
- эффективность.
Эффективность определяет соответствие реальных ре
зультатов управления с запланированными. Только эффективный процесс управления является целесообразным;

Важными являются понятия «агрегирование», «деком
позиция» и гибкость управления:

Агрегирование - объединение нескольких параметров 

системы низшего уровня в параметры системы более высокого уровня. 

Декомпозиция - разделение целого на части с выделени
ем функций или целей управления, а также агрегатов и элементов системы.

Гибкость управления имеет место, если система управле
ния способна изменять правила (алгоритмы) своих действий. 
Например, переходить от централизованного к децентрализованному управлению, частично децентрализованному и, наоборот, от децентрализованного к централизованному. Кроме того, 
в сложных системах присутствуют такие понятия:

непрерывность - свойство (способность) процесса управ
ления не допускать разрыва между последовательно выполняемыми этапами (фазами) или другими действиями процесса;

обратная связь - реакция системы на управляющее воз
действие. Подразделяют на усиливающие или уменьшающие 
негативное воздействие виды обратной связи;

адаптация - способность изменения целей и параметров 

системы при изменении условий ее функционирования;

живучесть - способность изменять цели и параметры 

функционирования системы при отказе или повреждении отдельных ее элементов;

надежность - свойство реализовать заданные функции 

с заданными параметрами качества;

безопасность - способность не наносить недопустимые 

воздействия среде и самой системе;

стойкость - способность выполнять функции при экс
тремальных изменениях внешних и внутренних условий.

Практически все существующие системы управления 

динамичны и имеют три типа поведения (режима): равновесный, переходной и периодический.

В организационных системах управления устойчивость 

подразделяется на: техническую и функциональную.

Устойчивость системы может быть абсолютной, т.е. 

оцениваемой по всем ее свойствам, и относительной, когда 
оценку проводят с помощью  функционального показателя.

1.2 Основные законы и принципы систем управления

Среди основных законов управления можно выделить 

следующие.

Закон единства и целостности системы управления. Он 

гласит, что система управления должна обладать организационным и функциональным единством. 

Единство системы означает, что она образует собой но
вую систему, а не арифметическую сумму частей, фрагментов и блоков.

Закон эффективности системы управления в зависимо
сти от объема использованной информации. Этот закон отражает зависимость между качеством выполнения задач 
управления и объемом информации, используемой для принятия управленческого решения.

Зависимость между эффективностью управленческого 

решения (Э), а также расходуемым на его принятие временем 
(Т) и объемом используемой информации (И) показана на рисунке 1.2.1.

Рисунок 1.2.1 - График зависимости между 

эффективностью управленческого решения, временем 
на его принятие и объемом используемой информации

Из графика видно, что с увеличением объема поступа
ющей информации эффективность принимаемого решения 
(кривая Э) быстро растет. Однако после накопления определенного объема информации дальнейшее ее увеличение уже 
существенно эффективность не повышает.

Кроме того, с увеличением объема информации время, 

расходуемое на принятие решения (кривая Т), изменяется поразному. Когда информации недостаточно, времени на принятие решения будет затрачиваться много, так как необходимо рассматривать множество вариантов действий.

По мере увеличения объема используемой информации 

число вариантов, подлежащих рассмотрению, становится 
меньше, а эффективность возрастает значительно. Поэтому 
время, затрачиваемое на принятие решения, уменьшается. 
Дальнейшее увеличение объема информации приводит к увеличению времени на принятие решения, требующего значительных затрат на обработку, осмысление, сопоставление и 
анализ. При этом качество принимаемых решений повышается 
менее интенсивно, поскольку оно уже близко к оптимальному.

Если время, отводимое на принятие решения, ограниче
но(Tg),то любой объем информации в интервале а...б считают 
достаточным, поскольку он обеспечивает принятие решения 
в допустимые сроки. Однако необходимым будет только тот 
объем информации, который находится в интервале в...г,
т.е. обеспечивает принятие эффективного решения в минимальное время.

Использование данного закона позволяет:
 организовывать информационный поток при построе
нии систем управления;

 формировать структуру информационного обеспече
ния в автоматизированных системах управления;

 планировать мероприятия по повышению живучести, 

надежности и защищенности средств и систем связи, сбора, 
обработки, передачи и отображения информации.

Закон единства и соподчиненности критериев эффек
тивности, используемых в процессе управления. Эффективность любого планируемого управленческого действия зависит от соответствия выбранным критериям эффективности. 
Учитывая, что каждая управленческая структура руководствуется своими ведомственными целями, нельзя выработать 
такого универсального критерия эффективности, который 

мог бы служить показателем степени достижения целей на 
любом уровне управления.

На одних уровнях управления для характеристики степени 

достижения цели может быть достаточно одного показателя, а 
на более высоких уровнях управления потребуется несколько 
показателей или некоторая критериальная функция, зависящая 
от многих показателей. А в целом нужна система критериев 
эффективности, увязанная с «деревом целей».

Закон совместимости применяемых технических средств 

соподчиненным и взаимодействующим системам управления.
Этот закон отражает одно из важнейших условий обеспечения 
эффективности взаимодействия различных систем при совместном решении задач управления. Прежде всего, совместимость 
должна 
обеспечивать 
совместимость 
технических 

средств по пропускной способности, формам и параметрам 
входных и выходных документов, другим характеристикам.

Кроме технической совместимости средства автомати
зации должны обладать информационной и программной 
совместимостью.

Информационная 
совместимость
предусматривает 

единую классификацию информации, используемой в автоматизированной системе управления, единую систему формализации документов и т.д.

Программная совместимость означает обеспечение ра
боты комплекса средств управления по единым программам 
и достигается за счет применения унифицированных машинных команд и специальных ретрансляторов, обеспечивающих 
преобразование программ, написанных на разных алгоритмических языках.

Принципы управления - это наиболее общие, основопо
лагающие правила и рекомендации, которые необходимо 
учитывать и выполнять в практической деятельности на всех 
уровнях управления. Их отличие от законов состоит в том, 
что законы существуют и действуют объективно, независимо 
от воли и желания людей, а принципы сознательно формируются в интересах практики и применяются в зависимости 
от конкретных условий. По своему предназначению принци