Государственное управление и государственная служба в современной России

Государственное управление  
и государственная служба  
в современной России 

 
НОРМА
Москва, 2020

В. П. Уманская, Ю. В. Малеванова

Государственное управление  
и государственная служба  
в современной России 

У52

УДК 351/354 
ББК  67.401 
У52 

Сведения об авторах:
В. П. Уманская, доктор юридических наук, доцент, профессор Департамента дисциплин публичного права факультета права НИУ ВШЭ — 
предисловие, гл. 1—3;
Ю. В. Малеванова, кандидат юридических наук, доцент, доцент 
 Департамента дисциплин публичного права факультета права НИУ 
ВШЭ — гл. 4, 5.
Рецензенты:
Б. В. Россинский, доктор юридических наук, профессор, профессор 
кафедры административного права и административного процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина, заслуженный юрист РФ;
А. С. Дугенец, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России, заслуженный юрист РФ.

Уманская В. П.
Государственное управление и государственная служба в современной России : монография / В. П. Уманская, Ю. В. Малеванова. — Москва : Норма, 2020. — 176 с.

ISBN 978-5-00156-047-0 (Норма)
ISBN 978-5-16-108308-6 (ИНФРА-М, online)
Монография посвящена комплексному анализу современных преобразований, произошедших в государственном управлении и государственной службе в последние годы под воздействием социально-экономических реформ. Наряду с доктринальными и законодательными вопросами особое внимание уделяется прикладным аспектам организации системы органов исполнительной 
власти и их правотворческой деятельности, анализируются проблемы, имеющие место в современной практике поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения, урегулирования конфликта интересов на 
государственной гражданской службе, предлагаются возможные варианты их 
решения.
Монография адресована научным и практическим работникам, государственным и муниципальным служащим, преподавателям, аспирантам, студентам, а также всем интересующимся проблемами государственного управления и государственной службы.
УДК 351/354 
ББК 67.401

ISBN 978-5-00156-047-0 (Норма) 
© Уманская В.П., 
ISBN 978-5-16-108308-6 (ИНФРА-М, online) 
Малеванова Ю. В., 2020 

Предисловие

Вопросы государственного управления традиционно находятся 
в центре внимания юридической науки. Определение содержания и 
сущности государственного управления оказывает весомое влияние 
на методологию исследования данной проблемы. Точное представление о понятии государственного управления имеет также важное 
практическое значение, способное оказать воздействие на правотворческую и правоприменительную деятельность. С учетом этого в монографии исследуются сложившиеся в настоящее время научные подходы к понятию государственного управления.
Авторами представлен анализ взглядов на соотношение государственного управления и исполнительной власти. Ранее в законодательстве СССР использовался термин «государственное управление». С принятием Конституции РФ 1993 г. в оборот введен новый 
термин — «исполнительная власть». В работе рассматривается сущность исполнительной власти и определяются подходы к формулировке понятия органа исполнительной власти.
В современных условиях система государственного управления 
подвергается глобальным преобразованиям. В стране произошла 
трансформация принципов организации и формирования системы 
органов государственной власти, системы государственной службы, 
изменилась экономическая система, произошли коренные изменения 
в правосознании граждан и лиц, непосредственно осуществляющих 
разработку государственной политики, появились новые, современные информационные, телекоммуникационные, юридические технологии, механизмы управления организацией и персоналом, выработки 
управленческих решений. Все это предопределило возникновение перед государством ряда новых задач, одной из которых является необходимость повышения эффективности государственного управления.
Система государственного управления может быть эффективной 
только в случае правильного использования механизмов и инструментов правотворческой деятельности, точного выбора способов и 

Предисловие

средств воздействия, а также определения форм правового регулирования. В монографии подробно рассмотрены правовые акты органов исполнительной власти, являющиеся важнейшей формой реализации государственного управления. Показаны современные подходы 
к определению понятия нормативного правового акта, сложившиеся в 
науке и нашедшие отражение в практической деятельности. Раскрыты понятие, признаки и система правовых актов органов исполнительной власти.
Однако, как отмечал канцлер Германии Отто фон Бисмарк, «с плохими законами и хорошими чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы». 
Эта мысль актуальна и сегодня. Поэтому в работе рассматриваются 
вопросы совершенствования государственной службы как важнейшего элемента системы государственного управления.
Представлены новеллы проводимой реформы системы государственной службы. Особое внимание уделено проблемам поступления 
на государственную гражданскую службу и ее прохождения, правовому статусу государственных гражданских служащих.
Одной из важнейших задач государственного управления, связанных с повышением его эффективности, является противодействие 
коррупции государственных и муниципальных служащих. Коррупция затрудняет нормальное функционирование всех государственных 
институтов, препятствует проведению социально-экономических преобразований, а также порождает недоверие граждан к государственной власти. В работе большое внимание уделено внедряемым в последнее время механизмам противодействия этому явлению, этическим и нравственным регуляторам антикоррупционного поведения 
государственных гражданских служащих, а также правовой природе 
их ответственности за коррупционные правонарушения.

Глава 1. Государственное управление  
и исполнительная власть

§ 1. Современные задачи государственного управления

Каждому этапу развития государства и общества соответствуют 
определенный уровень состояния и эффективности механизмов государственного управления, набор инструментов и их соотношение при 
воздействии на общественные отношения. С усложнением задач, стоящих перед государством, возникает потребность в совершенствовании 
управления обществом.
Грамотная организация деятельности органов исполнительной 
власти, разграничение их полномочий, использование современных 
управленческих технологий, построение качественной системы государственной службы, а также эффективность правового регулирования обеспечивают достижение целей государственного управления, 
оказывают существенное влияние на развитие страны и, как следствие, на качество жизни наших граждан. В связи с этим на протяжении ряда лет вопросы совершенствования деятельности органов исполнительной власти и государственной службы в Российской Федерации имеют первостепенное значение, это одна из приоритетных 
задач реформирования системы государственного управления. Последовательное осуществление административной реформы, модернизация государственной гражданской службы, реализация долгосрочной 
стратегии развития страны, формирование открытого правительства, 
создание электронного информационного пространства, борьба с коррупцией, повышение доступности и качества государственных услуг 
и т. д. — все это следует рассматривать не как разрозненные меры по 
совершенствованию деятельности органов исполнительной власти, а 
как единую стратегию реформирования государственного управления. Указанные преобразования как по содержанию, так и по подходу к их реализации свидетельствуют о том, что объектом реформирования должны стать все элементы системы государственного управления.
В настоящее время объявлена так называемая «регуляторная гильотина», которая призвана устранить противоречивые, избыточные и 

Глава 1. Государственное управление и исполнительная власть

устаревшие требования, подлежащие проверке при проведении государственного контроля и надзора. Правительством РФ разработан 
проект федерального закона «Об обязательных требованиях»1, которым определяются понятие требований, полномочия по их установлению, а также условия и порядок их установления. Другим направлением совершенствования контрольно-надзорной деятельности должно стать принятие нового федерального закона «О государственном 
контроле (надзоре) и муниципальном контроле», регламентирующего 
детальные правила, касающиеся организации и процедур проведения 
такой деятельности. В разработанном законопроекте предлагается новый подход к проведению проверок, вводится система профилактики 
правонарушений2. Кроме того, по поручению Правительства РФ разработана концепция нового Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)3.
Концепция нового КоАП РФ предполагает установление административной ответственности с учетом общего риск-ориентированного подхода, заложенного при осуществлении мероприятий государственного контроля (надзора) и применении мер административного принуждения.
Проводимые преобразования тесным образом взаимосвязаны. По 
сути, это еще один виток административной реформы, начало которой 
было положено в 2000-х гг. Сначала она касалась развития государственной службы, устранения административных барьеров, совершенствования системы органов власти и разграничения их полномочий; 
активно велась работа над законодательством об административных 
процедурах. Одновременно было подготовлено несколько законопроектов «Об административных процедурах»4.. Тогда же инициативно 
обсуждалось формирование административной юстиции. Однако Ко
1  См.: Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://
regulation.gov.ru/projects#departments=6&npa=91298 (дата обращения: 04.04.2019).
2  См.: Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: https://
regulation.gov.ru/projects#search=%D0%BE%D0%B1&npa=81764 (дата обращения: 
04.04.2019).
3  См.: Опубликована концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Правительство России. URL: http://government.ru/
news/36971.
4  Проекты федерального закона «Об административных процедурах» были разработаны Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Государственным университетом — Высшей школой экономики, группой депутатов Государственной Думы во главе с В. В. Похмелкиным, а также группой депутатов во главе с Л. К. Слиской.

§ 1. Современные задачи государственного управления 
9

декс административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ) был 
принят много позднее — 8 марта 2015 г.
С 2010 г. административная реформа приобрела новые векторы развития: активно стали вводиться механизмы противодействия коррупции; были внедрены антикоррупционная экспертиза нормативных 
правовых актов и оценка их регулирующего воздействия. Но в итоге 
всех этих преобразований 2000—2015 гг. отношения в сфере публичного управления оказались чрезмерно заурегулированными1.
Колоссальное количество правовых актов не только создает избыточное регулирование, но и порождает избыточный объем контрольной и надзорной деятельности. Сегодня наша страна является одним 
из мировых лидеров по количеству контрольно-надзорных органов. 
Только на федеральном уровне контроль осуществляют более 50 органов. Современная система контроля является чрезмерно громоздкой и затратной2.
Правительством РФ в рамках проводимой реформы представлены 
три направления совершенствования законодательства:
1) законопроект о «регуляторной гильотине». Проект федерального закона «Об обязательных требованиях», основным предметом которого являются определение понятия обязательных требований, регламентация правил их принятия, разработки, жизненного цикла, 
принципов установления и процесса пересмотра и актуализации, подготовленный Минэкономразвития России в соответствии с поручением Президента РФ, 7 июня 2019 г. был размещен для публичного обсуждения3.
Одним из концептуальных замечаний к данному законопроекту является неопределенность распространения его положений на обязательные требования, которые устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов РФ.
При этом в случае выведения из-под действия положений законопроекта таких требований представляется, что данный закон не сможет претендовать на статус базового нормативного правового акта в 
данной сфере, так как не в полной мере систематизирует регулирова
1  См.: Старилов Ю. Н. Российский закон об административных процедурах должен стать неотъемлемой частью современного административного законодательства // 
Вестник ВГУ. Серия: Право. 2015. № 3. С. 20.
2  По информации Минэкономразвития России, издержки бизнеса от избыточного 
административного давления оцениваются различными экспертами от 2 до 5% ВВП, 
что в денежном выражении составляет от 1,5 трлн руб. до 3,5 трлн руб. // URL: https://
econom.gov.ru.
3  См.: URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=81764.

Глава 1. Государственное управление и исполнительная власть

ние общественных отношений, связанных с установлением обязательных требований.
В связи с этим представляется необходимым проработать вопрос о 
доработке законопроекта в данной части, в том числе с участием представителей субъектов РФ;
2) законопроект о контроле и надзоре. Проект федерального закона 
«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле»1 
содержит детальные правила, касающиеся организации такой деятельности.
Задача проводимой реформы состоит в том, чтобы контроль был 
эффективным. Поскольку в действующем законодательстве нет механизмов, которые позволяют определить, что или кто является предметом контроля, в новой версии законопроекта содержатся дефиниции 
понятий предмета и объекта контроля.
Ключевым нововведением является установление широкой линейки инструментов. Вводится обширный набор инструментов проверок, который включает перечень действий, например, можно запросить любые документы, приехать на место, взять объяснения. Допускается и инспекционный визит — возможность приехать на объект и 
посмотреть, без запроса документов, визуально провести осмотр помещений, чтобы установить, имеются ли какие-либо грубые нарушения. Расширяется сфера применения контрольных закупок (в настоящее время в отдельных сферах они не применяются). В законопроекте данная процедура существенным образом детализируется, а также 
предусматриваются возможности проведения рейдового обследования 
нескольких объектов.
Законопроект предусматривает переход от «палочной системы» к 
единственному показателю эффективности — снижению ущерба в соответствующей сфере.
Другой задачей реформы является смещение карательного акцента 
контроля на его превентивную (профилактическую) функцию. Контроль, который сегодня имеет карательный характер, должен стать более дружелюбным для предпринимателей. Это произойдет за счет того, что контрольные мероприятия должна сменить профилактика как 
система мер по предотвращению правонарушений. В законопроекте 
определен набор профилактических мероприятий, которые в настоящее время не могут проводиться в силу отсутствия соответствующего законодательства.

1  См.: URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=91298.